黄朝翰 黄彦杰：中国国企的“深水区”改革 习近平的难题

亚平

12月7日，上任不到一个月的中共总书记习近平抵达深圳，开始了他为期五天的“南巡”之旅。20多年前，邓小平正是从这里开启了中国新一轮的改革历程。习近平这一举动毫无疑义地传达了他全面深化改革的决心。与打击严重腐败和处理紧迫社会问题相比，经济改革似乎不是习近平现在的最紧迫的改革对象。这其中一个原因，是中国经济增长不仅已经触底反弹，而且回升势头良好。2012年中国经济增长率预计更将达到7.5%以上。
　　但是，中国经济无可置疑亟待新一轮改革。随着中国经济进入增速较低但更可持续发展时期，中国政府只有深化结构改革，提高工作效率，才能为将来的增长打下基础。新的改革措施将涵盖金融系统、财政政策、人力市场、资本市场、国有企业和土地市场。在这一系列改革计划当中，国有企业改革显然居于一个核心地位，因为国企未来走向很大程度上决定了财政、金融、人力资源和土地市场的基本制度安排。长远而言，改革成败的关键，在于能否驾驭强大的国有部门。
　　多年以来，政府的既定策略是一边控制重要的战略行业，一边给予私营部门较多的空间发展壮大，从而逐步削减国有部门在经济领域的角色。然而事实上，国有部门的势力并未削弱，而是在日益增强。
　　在全球金融危机期间，中国政府推出了庞大的经济刺激计划以维持经济增长，国有企业正是这一政策的主要受益者。受益于此，2010年国有企业总利润同比增长16%，一举扭转了危机以来的下降趋势。这引起了主张自由竞争的经济学家对“国进民退”威胁的一片哗然。（国进民退是指国有部门以私营部门缩小为代价的扩张）
　　事实上，如果对国企积极和消极两方面的作用做一个综合考量，国有企业在中国经济中的角色很难说是完全正面或负面的。与其他国家相似，中国国企的演进是国家经济发展不可分割的一部分。我们不能将其从经济运行的体制框架内抽离出来。在对中国国企改革下任何论断之前，我们需要首先弄清，中国国企发展过程中曾经和正在经历何种复杂的政治和社会环境。
　　外国评论家一向认为，中国当局应该深化国企改革，以提高国企的运营效率。但许多中国国有企业，尤其是国资委监管的120个左右中央直属企业（央企）的实际运作模式，并不总是遵循短期“静态效率”的原则。考虑到经济的长期增长和社会的公共利益，这些企业常常会以“动态效率模式”运作。事实上，国有企业特别是央企的运行，遵循“有利于增长”的国家战略，一般具有强烈的投资倾向，往往将其积累进行再投资。
　　因此，中国的国有企业改革并不只是一个简单的经济问题，它具有政治、思想和社会制度等诸多方面的内涵。在这种情况下，我们不应该期待“习李”能毕其功于一役。国企改革是一项艰苦卓绝的历史任务，需要以宏观经济的全面转型和制度结构的重大调整为基础。就当前形势而言，习李既没有做好充足的准备，也还没有足够的政治能力来完成这项历史使命。
    国企改革的世纪难题
　　中国新自由主义经济学家多认为，国企是社会主义的余孽，对其十分反感。而在中国，历史上国企的主要职能，其实是一个社会经济实体，而不是追求利润最大化的的生产单位。历史上多数大型国有企业，就像科尔奈（Janos Kornai）的“软预算约束”理论中所描述的“微型福利国家”，它们的损失政府一般都会加以补贴。
　　20世纪90年代末以来，在当时总理朱镕基的锐意改革下，中国的国有企业经历了根本性的转型。如今，国有部门已经大幅缩小，国企也一般成为市场导向。2011年数据显示，国有企业占企业总数的5.3%。但它们的利润占企业利润总额的28%，同时还雇用了20%的工业劳动力。最重要的一点是，国有企业所缴纳的税款，占了政府工业税收的50%。事实上，国有企业是国家重要的财政基础。
　　不过，换个角度看，国有企业的平均利润水平仍然远低于民营企业。更糟糕的是，许多大型国有企业的利润，是通过在市场上的垄断或半垄断地位取得的。同时，他们也更容易从国有银行获得廉价的信贷。这里最典型的例子就是负责公共品提供、基础设施建设和自然资源提取的央企。这些央企的规模足以使其成为垄断者。大型央企的管理者一般是由党的组织部门直接任命，位居部长级或副部长级别的官员。
　　与此同时，许多国有企业继续承担了很多的社会责任，如修建学校、医院和社区设施等。由于中国社会保障体系仍不完善，许多国有企业需要照顾离休人员。由于国有企业在经济中的作用复杂而不明确，若是纯粹以经济表现为标准，难以对国企做出公正评判。
　　从国际上看，许多大型国有企业，尤其是央企，在政府“走出去”的战略指导下，纷纷在海外展开扩张，在各国建立分支机构。2012年进入全球财富500强的70家公司中，有65家是国企，其中10家被列为世界级企业。在世界各国尤其是非洲与东南亚地区，国企实际上成为政府实现从自然资源开发到发展援助的一系列重大经济和战略目标的工具。他们所扮演的国际角色，也使整个国企改革变得更加扑朔迷离。
　　国内政治生态也对改革产生了阻碍。历史上所有的大型央企，都是在强大政治力量的庇护下成长和发展起来的。与电力、石油、天然气、铁路、通讯和运输等行业相关的央企，都维持了其正式和非正式的政治网络。对这些大型央企做任何的改革或重组，首先都需要切断它们与其政治保护伞的共生关系。
    国有和私有部门的共存之道
　　胡锦涛和习近平在中共十八大上，重申了“有中国特色的社会主义”的意识形态的正确性。这也就成为所有新政的划定边界。但这种说法又给国企改革带来新的不确定。其实在此之前，关于国企在快速变化的中国经济中所扮演角色的争论就愈来愈激烈。
    全球金融危机加强了国企改革的阻力。许多左派和中间偏左的知识分子认为，中国不应该走西方资本主义的道路。他们认为中国应该发展一个公私互补，各展所长的健康的混合型经济。私营企业在私人经营和个人激励的机制下得以发展的同时，大型国有企业也可以利用他们技术升级和国际竞争力的优势取得进步。国营和私营部门既互相合作，也相互竞争，这就是“两条腿走路”的策略。预计大型国有企业和私营企业，在未来会有更多的合作空间。
　　目前尚不清楚，以上所述的“两条腿走路”的战略，是否会成为中国改革者的新共识。但是，人们愈来愈相信：政府需要通过逐步改革和重组国有企业，以实现更好的企业管理，确立问责机制和达到更高的透明度，从而进一步提高国企效率。
　　很多高层腐败（寻租）活动是通过国企运作实现的。现在中国新领导一再表示要打击贪污腐败，不排除会对一些国企开刀，以展示领导班子遏制腐败的决心。最近几年中，社会上惩治腐败的呼声日益高涨，人们显然已经听够了国家领导人的反腐败言论，他们更希望看到的是行动。
　　回顾历史，应该说中国国企改革一直在走一条属于自己的路。从一开始，中国就避免了苏联对国企“休克疗法”式的改革。苏联那种改革的结果，最后是少数人一夜暴富，成为新俄罗斯的寡头集团。中国的国企改革虽然也导致了国有资产的流失和贫富分化，但却没有产生类似的私人利益集团，对抗国家和民众的整体利益。国企改制导致的失业问题，也随着市场经济的发展，在很大程度上得到缓解。中国的国企改革最大的问题，在于在国企做大做强之后，没有找到有效规制国企的办法。这种规制问题显然不是私有化不足的问题，而是如何在制度上真正做到国企“国有化”的问题。1990年代国企改革的经验和教训，应该成为国企改革下一步的指南。
　　历史证明，“休克疗法”是行不通的。习近平未来对国有企业的改革，将是渐进和增量式的改革，这种改革与中国经济和社会发展的步伐相符合。因此，在未来很长一段时间内，中国的国有企业仍然会是中国经济的重要支柱。中国政府将在维持当前经济结构大局不变的情况下，稳步推行国企改革及其它经济结构改革。国企改革将是一个漫长而艰苦的征程。中国的领导人需要有足够的政治勇气和智慧，才能渡过这一大关。
    黄朝翰是新加坡国立大学东亚所的学术顾问，黄彦杰是该所学者