9·11事件发生两年之后,美国政府公布了9·11恐怖主义袭击调查委员会(The National Commission on Terrorist Attacks on the United States)的最终报告。根据这一报告,9·11事件是位于阿富汗的极端主义组织(al-Qaida,基地组织)经过精心策划和长期准备之后对美国本土发动的一次恐怖主义袭击事件。报告指出,参与劫持飞机的19名基地组织成员多为年轻、激进的伊斯兰教原教旨主义分子;他们当中只有4人接受过专门的飞行训练,相当一部分人甚至不会讲流利的英文;然而他们仅凭随身携带的小刀、毒气罐和辣椒喷雾剂等不起眼的武器,就劫持了四架载满航空汽油的商业客机,将其变成了致命的攻击性武器,在不到两个小时的时间内,几乎是天衣无缝地执行了由基地组织领导人奥萨马·本拉登(Asama bin Laden)策划的恐怖主义活动,导致来自几十个国家近3000人的死亡,制造了美国历史上伤亡最大的恐怖主义袭击事件。
9·11事件发生几天之后,布什宣布组建一个“国土安全办公室” (Office of Homeland Security),负责协调有关国土安全紧急情况的处理,要求其制定一个“综合性国家安全战略计划”,确保美国不再受恐怖主义的威胁与袭击。宾夕法尼亚州州长汤姆·里奇(Tom Ridge)被任命为国土安全办公室的主任,直接向总统报告,成为总统在国土安全事务方面的主要助手。2002年3月,布什在国土安全总统指令中指示,为应对未来的恐怖主义袭击,美国需要建立一个国土安全的顾问和咨询体系,以全面、有效的方式在联邦政府各相关部门之间分享和传播信息,该体系将整合现存相关部门,针对未来可能发生的威胁的性质,“创造一种通用的词汇、语境和结构”,描述不同程度的“威胁状况”,并提出应对措施。2002年11月25日,布什正式签署了《国土安全法》(Homeland Security Act of 2002),任命里奇为国土安全部部长。2003年1月,国土安全部正式开始运转。它整合了现存20多个联邦部门机构,拥有将近18万联邦雇员,成为举足轻重的一个大部门,国土安全部部长也升为总统内阁的正式成员。
除此之外,司法部还建立了自己的监控系统。2002年1月,司法部建立了恐怖主义信息与预防体制(Terrorism Information and Prevention System, TIPS)项目,即“一种对犯罪嫌疑活动的全国性报告体系”(a national system for concerned workers to report suspicious activity),目标是招募数百万美国卡车司机、邮递员、火车检票员、轮船船长、公用设施管理者等作为司法部的线人(informant),随时向政府报告任何不同寻常和值得怀疑的行动。这项计划被媒体曝光后,引起了国会的极大愤怒,国会要求司法部立即关闭类似的项目。一家澳大利亚的报纸称,如果这个项目得以实施的话,“美国将拥有比前东德更高的线人公民的比例”。
在住宅搜查方面,《爱国者法》也放宽了原有的限制性规定。根据原有的法律程序,对公民住宅实施搜查,需要从法院获得搜查许可令(search warrant),而获得搜查许可令本身需经过严格的申报和批准程序;在搜查时,必须采用“敲门与通报”(knock and announce)的程序。但在《爱国者法》的规定下,只要执法人员事先向法院通告,执法人员就可以在不通知嫌疑人的情况下,对嫌疑人住宅进行所谓“隐秘式搜查”(sneak and peek)。虽然这种被称为“延迟通报”(delayed notice)的住宅搜查以前也曾为法院所允许,但《爱国者法》允许执法部门无期限地这样做,并将这种针对个人住宅的无通报式的搜查变成了一种政府的合法行动。令人感到尤其不安的是,这种做法可以被用于几乎任何形式的犯罪调查过程。连联邦司法部都承认,在153桩类似的搜查事件中,只有12%的搜查与反恐有关。2006年《爱国者法》获得延期之后,国会开始要求司法部门须在“延迟通报”式搜查发生后的30天内向联邦法院行政办公室(Administrative Office of the Courts)通报与搜查申报程序和搜查本身相关的情况。
《爱国者法》也对美国大学奉行的“学术自由”传统再次带来了直接和明显的限制。外国留学生在获取签证方面受到了限制,“关键的研究领域”对某些国家的学生和学者实行关闭,敏感的研究领域及其成果将受到政府的监控。1990年代早期,联邦司法部曾启用了用于跟踪非法移民的“学生与交换学者情报体系”(Student and Exchange Visitor Information System, SEVIS),要求各大学报告来访外国学者的行踪,遭到许多大学的反对后,未能得到有效的实施。《爱国者法》重新启用这种跟踪计划。联邦调查局也将工作重点从先前的检控和起诉转移到“预防”。司法部在2001年底向来自中东地区的数千人发出信件,要求他们向联邦调查局报到,分别进行面谈,目的是获取与反恐相关的信息。如果有人拒绝自愿前来参加面谈,则有可能被怀疑为与恐怖主义有联系。
容忍政治异见的限度
9·11袭击发生之前,布什总统并没有拿出具有特定历史意义的施政纲领,9·11的发生为他提供了一个意想不到的机会,帮助他迅速界定了任内的政治目标与计划,并利用应对危机的机会,将“善恶之争”的思维方式带入对国土安全和反恐战略的制定与诠释之中。他抓住9·11之后美国民众的“恐惧+愤怒”的复杂心理,以反恐和国家安全为名,从国会获得了巨大的权力。应该说,布什成功地运用了9·11带来的“恐惧文化”(culture of fear)的效应,来争取民众和国会的支持。2001年《爱国者法》在国会获得如此迅速的通过和如此众多的支持,在当时的震撼和情绪之下,也许是可以理解的。但该法在2006年延期时,仍然得到众多国会议员的支持,充分说明了“恐惧文化”的效力。布什也许并没有意识到,9·11袭击也宣布了“公民自由”黄金时代的终结。《爱国者法》使美国的“开放”与“自由”变成是有限制的,有条件的。美国也从一个曾经无比自信的、对世界张开双臂的国家,加入到那些它曾经批评和鄙视过的国家的行列,为了国内安全,对外界充满警惕,对内强调绝对忠诚和一致。
如前所述,9·11带给布什政府一个难得的机会来整合利益、扫清执政的障碍。凭借总统的战争权力,布什利用反恐战争在国际上重新界定了美国与世界的关系,在国内则以“爱国主义”重组政治联盟和重新界定“国家利益”。9·11之后,布什的行动曾一度使他的民意支持率飙升到90%,而那些敢于对布什政府提出批评的人则受到了打击。任何要求美国人进行反思的言论都被视为是大逆不道和违背民意的。一个名曰“美国人争取反恐怖主义胜利”(Americans for Victory over Terrorism)的组织还公布了那些“谴责美国的”的立法者、作家和专栏作者的名单。前总统卡特对布什总统的“邪恶轴心”之说提出批评后,他的名字也被列到这个“不爱国”的名单之中。
哈佛大学法学院教授特里博(Laurence H. Tribe)在对《爱国者法》表示支持的同时,担心联邦执法机构会滥用职权和情报。他不无深意地提醒《华尔街日报》的读者注意20世纪60年代联邦调查局对民权运动和反战运动领袖马丁·路德·金的打击。为了破坏金的反战活动,联邦调查局将窃听到的私人电话录音公诸于众,打击金的道德形象。特里博也反对给予行政部门过于广泛的权力来拘捕和关押外国人,并认为在《爱国者法》下遭到拘捕和关押的嫌疑人缺乏必要的法律保护。他反对联邦政府任意将某些组织定义为恐怖主义组织,因为这将给予联邦政府拘捕和关押长期居住在美国的外国人的权力。如果这些人参加或支持反对堕胎的组织,他们有可能被递解出境,这样的话,“政治结社的自由”就会“遭到威胁并受到极大的限制”。他强调说,宪法是以“我们人民”的名义制定的,即便“将宪法弃之不用的诱惑看似达到了无法抵御的地步,我们仍须坚持遵从宪法的责任”;不管历史上或目前的美国是否存在“一个坚定地致力于保护公民权利和公民自由的最高法院”,每个公民“必须紧紧跟随自己心中那枚指向宪法真谛的指南”。特里博的担忧在于,如果行政部门可以在宪法的名义之下,任意剥夺公民的自由,而立法和司法机构对此保持容忍,公民就会失去对自由的信任,而这种信任一旦失去,很难再得到恢复。特里博的这种担忧,让人想起曾经担任联邦法官的韩德(Learned Hand)在1944年写下的关于自由的话:“自由珍藏于男人和女人们的心中,当人们心中的自由死亡之时,没有任何宪法,没有任何法律,没有任何法院,可以拯救自由。”
联邦法院法官波斯纳(Richard A. Posner)对特里博的担忧则不以为然。他认为,那种将现行的“公民自由”(包括言论自由、出版自由、犯罪嫌疑人的隐私和权利)视为“神圣而不可侵犯”的权利的看法是彻底错误的,误区在于将“自由”与“安全”本末倒置。他认为,公民自由不是凭空而来的,美国公民享有的公民自由是经过宪法和其他法律而变成法律权利的;宪法的制定者在大部分针对公民权利的宪法条款中采用了模糊不清的用语,将这些权利的具体界定交由法院来裁决,所以,公民权利是通过宪法文本和司法解释在不同的、相互竞争的利益之间妥协和平衡的结果。所以,在“公共安全利益”(public safety interest)和“自由利益”(liberty interest)之间,“没有哪一种利益占有优先权,两者都很重要,它们各自的相对重要性因时因地而异。当国家感到安全时,法官会比较偏向于保护权利,当国家的安全受到威胁时,国家会采用更强烈的措施来制止反国家的行为,即便需要以牺牲某些自由为代价。这种流动的方式是众所周知的。” 波斯纳指出,林肯在内战期间曾实施过违宪的法律,但他这样做是为了保存美国的其他基本价值。“不错,我们是一个法治的国家,”波斯纳宣称,“但我们首先必须是一个国家。” 在他看来,法律的本质不是僵硬的,而是可塑的,具有现实关怀的:“法律不是绝对的,所谓如果违反法律将天下大乱的说法是十分危险的胡说八道。”在某种意义上,波斯纳成为复活20世纪初法律现实主义学派的代言人:“法律是人为行动的结果而不是什么神圣的恩赐,它是推动社会福利的工具,而不是一种神秘莫测之物;如果支撑社会福利的条件变化了,法律也必须改变。”
2013年6月,美国中央情报局和国家安全局(National Security Agency)的前雇员爱德华·斯诺登(Edward J. Snowden)将美国政府实施的全球电话监听和网络信息监测计划公诸于众,在美国国内和国际上引起轩然大波。斯诺登声称,他泄露这一信息的唯一目的是告诉公众:政府“借用他们的名义”,但所做的事情是“针对他们”。斯诺登泄密事件也引起了联邦法院的关注。2013年12月16日,在克莱曼诉奥巴马案的备忘录中,哥伦比亚特区联邦地区法院的法官理查德·里昂(Richard J. Leon)宣布,斯诺登所揭露的国家安全局的电话监测规模令人震惊,这种“几乎等于奥威尔式的技术”(almost-Orwellian technology)的使用允许联邦政府“储存和分析在美国打的每一通电话”,这种情形在过去是无法想象的(言外之意,类似的事情过去只出现在英国作家乔治·奥威尔[George Orwell]于1948年发表的讽刺极权主义政治的小说《1984》之中)。里昂法官认为,国家安全局的做法“几乎可以确定是违反了(美国公民)对隐私权的期望”。但10天之后,纽约联邦地区法官威廉·保利(William H. Pauley III)在美国公民自由联盟诉克拉珀案中宣布,斯诺登的非法泄密引发了公众对于政府电话监测计划的辩论,但他认为联邦政府的监测行为是“合法的”(lawful),是否应该继续实施下去的问题应该由立法和执法部门来决定。这两个相互冲突的联邦地区法院意见进一步凸显了美国社会在寻求国家安全和个人权利保护之间的平衡上面临的困境,也迫使本不愿插手的联邦最高法院对这一问题作出判决。