地制改革仍可在“市场经济”幡号下进行

地制改革仍可在“市场经济”幡号下进行

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如果说中国的政治改革仍是一件举棋难定的事，市场经济改革的大政方针却早已高举很多年。土地改革是一定要挂到未来的政治改革大旗上去呢？还是在目前已经高举的经济改革的旗下可以先有所作为？

在我看来，土地改革完全可以挂在经济改革的幡号之下，以理顺产权、交易、合同关系为名义来进行，并不是一件需要遥遥等待的事。

回顾中国土地制度史，从土改到1957年，土地都是农户私有，是以小农经济不如“社会主义”大生产更有效率为理由而改为农民集体所有。当时很多农民并不乐意，所以毛也曾说：农民要自由，而我们要社会主义。但是，当时并没有把土地收为国有，因为那样的话就意味着农民都变成国家工人，要享受和工人一样的平等待遇，这是政府不堪承受的。所以生产队或者生产大队只是把包括耕牛耕具扁担风车箩筐以及土地等私人生产资料都凑在一块变成“农民集体所有”，农民集体这一所有权主体从来只是以队、大队为单位、后来又改成以自然村或村为单位的数以百万计的农民组合，相当于数百万家民有股份公司。所以农民集体所有制与其说是“公有制”，不如说是大规模复制出来的“私营农业企业”，是“全民所有制”的一种补充，就好比后来说私有经济是国有经济的一种补充一样。把集体所有说成公有制的一种形式，无非是意识形态的宣传需要而已。所以从所有权属性来看，农村地权属性确实是私有的，这和我们今天不能把股份制企业称为公有是一个理。集体所有满足了计划当局权力干预农村经济的需要而又巧妙地回避了责任，而这个权力一旦进入了，就不再容易退出来。改革开放，生产队、生产大队解体了，所有的生产资料除了土地以外全部都分给了农户，政府没有作出干预。唯独对土地，政府仍然保留着权力干预，包括后来的土地承包制，其实仍然是来自政府的一种“干预”。从市场经济的角度来看，这不应该在政府权力范围之内。政府曾经规定村集体必须合作经营，改革后规定必须承包经营，都同样是“规定”，都同样是干预，只不过承包制是是顺着产权私有的大方向干预而已。但无论干预成功或失败，都不改变其强制干预的性质，都不合市场经济原则。既然我们要搞市场经济，既然连国有企业都搞了政企分开，凭什么对本质上为民有的农村集体经济组织指手划脚呢？我们不能反对一家公司自由地分拆股份，就一样不该反对一个村民小组自由分解他们所拥有的土地产权。

特别提请注意的是，计划经济时代计划当局对农村经济的权力干预所依靠的根本不是产权，而是从经营管理权上介入的。农村土地制度中作为所有权主体的“集体”是个什么概念？有些地方，村集体、村民小组集体实际上和企业一样是作为经济组织存在的，准确的说法叫“农村集体经济组织”，但有的地方没有正式成立农村经济组织。无论哪种情况，农村生产资料的所有权主体都是“农民集体”，也不存在一个法人代表来行使所谓集体所有权。所以农村土地的所有权主体实际上指的是被捆绑在一起的若干个自然人。村民委员会和村民小组并没有土地所有权，只有土地经营管理权。所以在土地承包制下，作为土地所有权主体的农民，其实是在向作为经营管理方的村民委员会承包土地。这和我们经常看到的，经营方作为承包人、所有权一方作为被承包人那种承包关系完全不一样。政府的干预之手的准确插入位置就是村委会和村党委，而把这只手请出去的依据恰恰是土地所有权。

农民集体经济组织与企业最大的不同是，企业有法人，而“集体”没有法人，企业股东有清晰的股权，而村民作为集体的成员是共同拥有地权，其不可拆割性是被政府不合理强制的。企业的股份合作关系是自愿的，农民集体的合作关系是被强制的。村民承包土地，按说只要全体村民自愿，完全有权想签多少年就多少年、想永久分给村民就分给村民吧，但是政府却插一只有形之手进来，强制规定只能签多少年。所以说农村土地的最大问题一是产权模糊，二是合同关系被强制，交易权、使用权被限制。农村土地问题的本质就是政府权力对农村经济活动的强制干预，是计划经济的最大残留，所以要集体所有还是分地到户，就是要计划经济还是要自由市场的区别。农村土地改革，完全可以在经济改革的幡号下进行。

基于农村土地由农民集体所有的事实，那种把农民土地收为国有然后自由销售的土地私有化模式恐怕难以被广大农民所接受，个人认为，农村土地私有化的最佳选择就是分权到户。

最后，我对中国土地制度改革提出四点建议如下。

第一：总体方向感的把握。理性，建设性，从尊重中国既有政治和社会现实出发，向英国光荣革命学习，将新一轮土地改革定位为继土地承包制后政府开明领导下的又一场光荣变革，并以此推动新一轮经济腾飞与社会进步，并为更深层次的政治改革奠定基础，最终实现中国的“光荣革命”。

第二点：比较不同私有化模式中各方利益损益情况。改革，尽管不能让每个人的利益都得到均等的增加，但只要能让绝大多数人不同程度得益，就能够把阻力降到最小。土地私有化，可以有三种选择，一是国家通过征地强制把“集体所有”的土地转化为“全民所有”，然后按价高者得的原则向全社会拍卖；——实际上是就是目前征地模式的扩大化或极端化；二是把已经由村集体拥有所有权的土地进一步分配给村民，然后任由市场自由配置，有产阶级可以到农民手里去购买土地。三是大幅延长租期如林地可以从现在的50年延长至100年甚至200年，田地可以延至100年，放宽对土地用途的管制范围，允许自由交易。这三种模式之间，可以比较一下分别需要什么样的条件，不同人群的利益损益情况，会遇到什么形式的阻力，哪一种更具可行性，如何对可能的利益受损人群提供补偿。

第三点：尽量从已有法律与现实基础上寻找农民分地的合法性依据，而不是对现有法律体系全盘否定。农村土地集体所有制的关键就是所谓“集体”这一非人格的产权主体无法有效保护村民的权利。如果去掉这种强制因素，则农村土地集体所有制自然而然同时兼容“个人所有”与自愿集体所有（股份制）。这样的话，改革将只是让政府从农村经济中抽出那只干预之手。去强制、取自愿，顺理成章，水到渠成。

第四点：结合住房问题。假如土地产权细分到户，并且拥有自由交易权，可以转为建设用地——至少耕地以外的荒地、山地、宅基地可以，这将极大增加住房供给，让更多人圆一个住房梦。因此，在房价高企的今天，正是推进土地私有化的良机，因为这将为困于房荒的广大城市居民带来现实利益。可考虑在土地私有化的同时给予城市居民住宅以永久地权。最大的受损者可能是那些户口已经进入城市，但又未获得住房的市民，因此必须为这一部分人群提供保障性住房供地或其它补偿手段。这样的话，户口在农村的农民分得本身归农民集体所有的土地，户口在城市已经买房者无偿将国有土地使用权转为所有权。户口离开农村到了城市而既没分到地也没有房的市民获得其它补偿，改革让每一个群体都获得收益，虽然不可能绝对公平，但阻力自然降到最小。

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李大苗