1949年以来国内外关於中国国民党党治理论和制度的研究
⊙田湘波 《二十一世纪》网络版二○○三年四月号 中国国民党党治理论和制度既是民国史一个重要组成部分，又是民国政治制度史一个重要组成部分，从属於史学和政治学。由於民国史是一门新兴学科，政治学、社会学长期停顿，作为民国史和政治学交叉的民国政制史也大受影响。关於抗战前中国国民党党治理论和制度的研究就是十几年的事，关於党治体制动态的运行的研究根本谈不上。总而言之，1949年以后的研究弱於1949年以前的研究，大陆的研究弱於台湾的研究。此外，国外也有学者对这个问题进行探讨。笔者从已有的资料出发，对国内外的研究过程和状况作一简要概述，力图总结其中的规律，以就教於同行们。 一、研究概况 1949年以后，海内外关於抗战前期党治理论和制度的研究，大约可分三个阶段。 从1949年到1978年为第一阶段。在文献资料搜集整理方面，1956年有中国科学院历史研究所第三所南京史料整理处（中国第二历史档案馆前身）编辑的《中国现代政治史资料汇编》（1919-1949）244册，2190万字。其中第2、3、4辑共计214册，内容涉及1927年至1949年国民党统治时期国民党中央，国民政府的政治、军事、经济、外交、文化教育等内容，是研究国民党党治体制的第一手档案资料。中国人民政治协商会议全国委员会文史资料委员会编辑的《文史资料选辑》，为国民党党治体制的研究积累了许多口述史料。1954年，人民出版社影印了革命文献，如：《解放》周刊、《向导》周报、《前锋》等，为从另一角度研究国民党党治体制提供了重要的原始材料。1978年底，中国科学院近代史研究所民国史研究组编辑了《中华民国史资料丛稿》（中华书局出版，内部发行），其中的《大事记》为民国党治体制的研究提供了时间上的线索。1969年，台湾传记文学出版社出版了《胡汉民自传》，1978年，中国国民党党史会出版了《胡汉民文集》，1978年始，台湾中央文物供应社影印出版了《革命文献》，为研究训政前期党治制度提供了重要的回忆和原始材料。总之，以上都为抗战前国民党党治体制的研究奠定了资料基础。 从理论研究来看，民国史研究才起步，政制史中的党治制度研究基本上是空白。1956年，国家社会科学12年规划将民国史列为重点项目。1971年，全国出版工作会议再度将民国史列入国家重点出版计划。为此，中国科学院近代史研究所在1972年成立了民国史研究组。1957年，发表於《史学月刊》第4期的《第二次国内革命战争时期反动派对地方政制的变更及其作用》一文，是最早涉及民国政制的文章。李新等编撰的《中国新民主主义革命时期通史》第2卷对国民党披着党治外衣的新军阀统治、党治下的党化教育和法西斯专政等问题进行了粗略的论述。其中对国民党的党化教育的论述最有特色。总之，关於民国党治体制的研究主要局限在揭露国民党统治方面，成为「大批判」的工具和附庸。台湾，1973年，由荣泰印书馆出版的《宪法论丛──史尚宽法学论文选集》部分涉及到了史尚宽从宪法角度研究的党治制度的内容。1978年，由陶百川着、三民书局股份有限公司出版的《比较监察制度》（大学用书），涉及到了监察院与党治和国会的关系，对研究立法院、监察院、国会、党治四者之间的关系很有启发。 从1979年至1987年为第二阶段。在文献资料搜集整理方面，自1981年开始，中国第二历史档案馆在1956年编辑《中国现代政治史资料汇编》的基础上，修订出版《中华民国史档案资料汇编》和《中华民国史档案资料丛刊》两套大型资料。前者为系统反映民国时期历届政府基本状况的档案资料汇编，后者则大致为民国时期重要事件的专题性档案资料汇集。1982年始，中华书局出版了《孙中山全集》，1985年，中华书局出版了傅学文编的《邵力子文集》（上下册），这些是研究党治制度来源和党治下的教育制度的重要文献资料。1985年，由荣孟源主编、光明日报社出版的《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，内容翔实、广泛、丰富，是研究国民党党治理论和制度的重要资料。同年，由中共中央党校党史教研室编、中共中央党校出版社出版的《中国国民党文献选编》和1986年，由查建瑜编、湖南人民出版社出版的《国民党改组派资料选编》，也有一定的参考价值。此外，1985年，由北京大学国际政治系选编、河南人民出版社的《中国现代史统计资料选编》，也收编了较多的国民党党治理论和制度的资料，具有一定的参考价值。台湾地区，1981年，由传记文学出版社出版的《陈布雷回忆录》是研究党治体制的不可缺少的回忆资料，1981年，出版了《中华民国重要史料初编》，1984年，由张其昀主编、中国文化大学出版社出版了《先总统蒋公全集》和中央文物供应所出版的《总统蒋公思想言论总集》，这些是研究国民党党治制度的重要资料。 从理论研究来看，国内外学者也取得了一些成果。大陆地区，主要着作有左言东编着的《中国政治制度史》（浙江古籍出版社，1986年版）。发表有关国民党党治制度的文章只有四篇。即：李起民的《国民党中政会》、李祚明的《国民党中央党部机关演变述略》、斯彦的《国民党中央政治委员会简介》、邹明德、柳蕴琪的《略论国民党政府中央政治体制的演变》等。前三篇主要涉及国民党中政会等党部机关，最后一篇涉及到了南京国民政府政体的问题。 台湾地区，1981年，由国立台湾大学历史研究所主编、国立编译馆印行的《中国历史与三民主义》，其中部分涉及到了训政的来源及民主与独裁的论战情况。1985年，秦孝仪主编、近代中国出版社出版的《中华民国政治发展史》第2册，为研究北伐和训政时期的党治体制发展提供了时间脉络。胡春惠、林能士编着、华视文化事业股份有限公司附设的中华出版社出版的《中国现代史》（大专用书），涉及到了训政时期的党治原则和立法中的党政关系。 1986年，李敖着、天元图书有限公司出版的《蒋介石研究》，部分论文也涉及到了蒋介石在党治体制运作中的作用。重要论文有：王正华的〈国民政府初创时之组织及党政关系〉一文，涉及了广州武汉国民政府时期的党政关系；傅宗懋的〈中山先生建国程序中训政时期规划之研究〉，涉及了孙中山的训政思想及国民党训政的实施和未成功的原因；李国祁的〈闽浙两省制度、行政与人事的革新〉一文，涉及到了闽浙两省的地方党政关系；栗国成的〈中华民国训政时期的民主建设（1928-1937）〉一文，涉及到了训政时期的由来意义、民主建设及其重大阻碍等问题。 从1988年至今为第三阶段。在文献资料搜集整理方面，1991年，再版了《中华民国史档案资料汇编》。1993年，万仁元、方庆秋主编、中国第二历史档案馆整编、南京大学出版社出版的《中华民国史史料长编》，涉及到国民党党政军决策运作等许多重要综合性史料。这些档案资料是研究中华民国党治体制的第一手材料。1997年，由季啸风、沈友益主编、广西师大出版社出版的《中华民国史史料外编》（前日本末次研究所情报资料），有中文、英文和日文部分，是研究1924年后国民党党治体制的重要情报资料。2000年，由中国第二历史档案馆编、广西师大出版社出版的《中国国民党中央执行委员会常务委员会会议录》，其中第1-19册是研究训政前期国民党中常会在党政体制运作中的地位的重要文献资料，弥补了中常会专门资料的空白。1989年，由罗福惠等编、华中师大出版社出版的《居正文集》为研究国民党与司法的关系提供了第一手资料。1998年，由欧阳哲生编、北京大学出版社出版的《胡适文集》，为研究人权派与国民党的斗争，及党治与民治的争论提供了原始材料。民国时期南京国民政府的政府公报相继出版，如《南京国民政府外交部公报》、《国民政府立法院公报》、《国民政府行政院公报》、《国民政府考试院公报》、《国民政府资源委员会公报》、《国民政府经济部公报》、《中央党务月刊》等。对研究中华民国党治体制极为重要的报刊，如《中央日报》、《申报》、《大公报》、《晨报》、《东方杂志》、《盛京时报》等影印出版，《国闻周报》也有光盘出版，上海书店搜罗民国时期着作的「民国丛书」，被大规模影印出版，为研究者提供了极大的便利。有关1924年至1927年党治理论和制度的档案资料，如《陆海军大元帅大本营公报》和《武汉国民政府资料选辑》也编辑出版了。《国民党政权政治制度档案史料选编》和《中国国民党第一次第二次全国代表大会史料》也编辑出版了。 全国和各省市政协徵集和发表了大量有关民国党治理论和制度的口述资料。除全国政协的《文史资料选辑》外，省市一级以上共出版文史资料丛刊有50多种。这些也为研究者提供了有参考价值的回忆史料。1990年，由刘国新主编、中国社会科学出版社出版的《中国政治制度辞典》，及1995年，由刘寿林、万仁元等编、中华书局出版的《民国职官表》，为研究者提供了两部重要的工具书。 台湾编辑出版的中华民国史料书刊，也是大陆学者研究国民党党治理论和制度的重要参考资料，并被研究者广为利用，如系统的和专题的史料集（如《近代中国史料丛刊》）和许多重要人物的文集（如《先总统蒋公思想言论选辑》）、日记有（如《王世杰日记》）、年谱长编、传记资料、回忆录、访谈录以及刊物（如《近代中国》、《传记文学》），都为国民党党治理论和制度的研究提供了丰富的史料来源。 从理论研究来看，这个时期出现了研究国民党党治制度的热潮。专着有：1990年，王金鋙、陈瑞云主编、黑龙江人民出版社出版的《中国现代政治史》（1919-1949），涉及到了党治制度的历史发展。1992年，郭绪印主编、上海人民出版社出版的《国民党派系斗争史》，涉及到了党治体制运作背后的派系和新军阀斗争。政治制度史方面的着作大量出版，大约14部。较重要的有：韦庆远主编的《中国政治制度史》（中国人民大学出版社，1989年5月版）、袁继成等主编的《中华民国政治制度史》（湖北人民出版社，1991年9月版）、王永祥着的《戊戌以来的中国政治制度》（南开大学出版社，1991年10月版）、徐矛着的《中华民国政治制度史》（上海人民出版社，1992年7月版）、孔庆泰等着的《国民党政府政治制度史》（安徽教育出版社，1998年8月版）等。这个阶段发表涉及党治制度的论文大约60余篇。有突破性进展和新意的文章是：王贤知的〈抗战期间国民党组织建设与组织发展的几个问题〉、郑祖安的〈二、三十年代上海市政府横向关系初探〉、钟声、唐森树的〈论南京国民政府训政时期的地方党政纠纷〉和〈试论南京国民政府训政前期的地方党政纠纷（1928-1937）〉、王奇生的〈民国时期县长的群体构成与人事嬗递──以1927年至1949年长江流域省份为中心〉、〈论国民党改组后的社会构成与基层组织〉和〈党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927-1937）〉、陈炳山的〈战前「训政」时期立法体制特点初探〉等八篇文章。 台湾出现了大量研究国民党党政关系和党治的专着和论文。如：1996年，沈建中着、商鼎文化出版社出版的《中国国民党党政关系之研究》；1994年，中国文化大学中山学术研究所曾淑媛的硕士论文《中国国民党中央党政关系之研究》、台湾师大陈惠芬的博士论文《抗战前期国民党关於党治问题的刍议（1928-1937）》；发表刊物上的论文有：黄炎东的《六十年来中国国民党党政关系之研究》（《中山学术论丛第5期》）、蒋永敬的《南京国民政府初期实施训政的背景及挫折──军权、党权、民权的较量》、李云汉的《卢沟桥事变前后之中国国民党（1935-1938）》等。最后一文的结论是国民党上层斗争下层空虚，正好与大陆某些学者的研究结论一致。80-90年代，香港学者沈钜光也专门研究中国30年代的党政关系。 国外从事这方面理论研究的有：1980年，菲史密斯着、芝加哥大学出版社出版的《民国时期独裁协合统治的出现──上海商会的变迁》、祁锡生的《战时的国民党中国──军事溃败和政治瓦解》和小科布尔（Parks M.Coble）的《上海资本家与国民政府》、1992年，美国学者易劳逸（Lloyd E.Eastman）着、中国青年出版社出版的《流产的革命──1927-1937年国民党统治下的中国》、1993年，费正清（John K.Fairbank）等编、中国社会科学出版社出版的《剑桥中华民国史（1912-1949）》（上下卷）等着作对国民党统治下的政府的政体进行了争论。而日本学者久保亨的《国民政府的政治体制和经济政策》和美国学者斯卡拉皮诺（Robert A.Scalapino ）、于子桥的〈二三十年代政治制度的困境〉等论文认为训政前期南京国民政府的政体是一党独裁的政治体制。 二、研究进展和争论述评 （一）关於党治和党军理论的来源 与1949年前相同，1949年以后关於党治党军理论的来源，主要有两种观点： 第一种意见认为，孙中山的革命党思想，是在中国政治的实践中形成的，但是他的具体建党思想和革命党运作的基本原则，却是借鉴和仿效了苏俄共产党的革命经验，他主张的「以俄为师」，主要是师法苏俄革命党的革命方法。这种建党指导思想的实质是以党建国、以党治国、一党治国。苏俄革命成功，使孙中山进一步坚定了「将党放在国上」的决心，并且得以学习建立党军和进行意识形态宣传的方法。1有的人认为，孙中山的以党治国思想经历了两个阶段。第一阶段是在俄国十月革命以前，他主张效法英美，实行资本主义民主政治下的政党政治。第二阶段是在俄国十月革命之后，他主张「效法俄人」。无论是十月革命以前还是以后，孙中山以党治国思想的核心都是想通过政党的力量和作用，把中国引导上民主政治的轨道2. 第二种观点认为，在「中体俄用」的治党策略下，孙中山主要从组织技术层面学习苏俄「办党」的方法，亦即以三民主义为体，以俄共组织为用。由於国民党仿照苏俄体制在原有行政系统之外，再建立一套从中央至地方与国家行政区划体制相并行的层级机构，主是中国有史以来政治控制由单轨制向双轨制的重大转变。它意味着要将原有的政权「组织成本」扩大一倍。3 关於党军理论的来源，观点较一致。认为，学习苏俄建立党军的方法。有人认为，1924年5月，苏联军事总顾问巴甫洛夫到达广州，不久建议成立以孙中山为首的军事委员会，作为「研究改组军队和进行防禦」、并「推进和监督军队改组」的机构，一俟此任务完成，军委会将成为统一的最高战略机关。7月11日，孙中山主持国民党中央政治委员会会议，决议成立军事委员会。7月15日，巴甫洛夫在军事委员会会议提出六条建议，主要内容有：委托一位国民党中执委员负责军队的全部政治工作，在各部队设立政治工作机关，派党代表等4.有的人认为，黄埔军校仿照苏联红军，建立党代表制度和政治工作制度，由政治部负责全军政治训练，进行革命的思想教育。政工人员并有权对军事长官的工作进行协助与监督，以保证使军队为国民革命事业服务，成为名符其实的「党军」，成为孙中山所希望的「和革命党的奋斗相同的军队」5. 在台湾地区，关於国民党党治和党军理论的来源也有两种观点： 第一种观点认为，党治原则是孙中山先生一贯主张。有的学者认为，广州国民政府组织法第一条：「国民政府受中国国民党之指导及监督，掌理全国政务。」所标示的党治原则，根本上是承续中山先生建国程序的理论，此构意既见於同盟会军政府宣言，又提示於中华革命党总章，广州国民政府则赋予法律地位6.有的学者认为，1914年3月，孙中山在日本成立中华革命党，重订革命方略，确定训政及以党治国的纲领。在国民党改组以前，孙中山就在广东实施「以党治粤」、「党人治粤」。1924年国民党正式改组，惟革命政党的本质大体没有改变。这次改组，从制定新党章，建立各级党组织、确定民众运动政策，建立党军，到实行联共，是孙中山晚年党务革新的重大措施，和他同一时期合纵连横的政治策略，交互为用，缔造了国民党的新生命，也开创中国政治的新环境（附图）。国民党人虽学习苏俄组党的方法，却并不接纳马克思主义或列宁主义这样的意识形态7. 附图：中国国民党改组时期策略图示（1920-1925） 第二种观点认为，鲍罗廷（Mikhail M.Borodin）在1923年10月6日到达广州，鲍氏参考布尔甚维克的建党原则，採用俄国共产党的模式──具有严密的结合和中央控制，俾使国民党能成为一个强有力的政党。经过国民党「一大」的改组，不论在组织、政纲政策以及党团的运用和民众的运动上，都受了俄国的影响，但这一切只是仿效俄国的作法，并不涉及主义8. 关於党军理论和体制的来源，看法较一致，吕芳上和秦孝仪都认为，国民党人基於革命武力的需要，特别注意到苏俄红军在十月革命中扮演的角色，进一步探讨红军的制度和组织，直接影响稍后国民党建军的体制。鲍罗廷建议中山先生在军中建立政工组织，以确定军队能在国民党的指挥和都督之下。换言之，它可以保证军队的控制权安全地操在国民党的手中，而不会沦为军阀的掌握。 笔者是同意第二种观点的。总之，从大陆和台湾学者对这个问题的研究现状看，是何等的一致和相同。 在国外，关於党治和党军的理论和制度的来源只有一种观点：来源於俄国。认为，孙中山任命鲍罗廷为临时执行委员会顾问。 鲍罗廷以联共（布）党章的结构为模式，为国民党起草了新的党章。他的党章草案与以后通过的相似，详细地谈到了五级组织──全国的、省的、县的、区的和区以下的。一年一次的全国代表大会将选举中央执行委员会和中央监察委员会。在两次大会之间中央执行委员会将主持党务，任命党的主要官员，管理财务指导它的几个机构以及所有的下级执委会。国民党员都要受严格的党纪约束。那些参加诸如工会、商会、省议会或全国议会的党员，要组成党团，而且必须在其他团体内始终保持一致的立场，以便掌握它的方向9. 美国哥伦比亚大学师范学院教授孟德禄（Paul Monroe ）认为，孙中山「所主张的训政，是仿效苏俄所实行的无产阶级独裁」10. （二）关於广州、武汉、南京国民政府时期（训政期）的党治特色及其联系 近年来，史学界关於这一问题的研究，争论的焦点是关於广州-武汉国民政府的政体与南京国民政府训政期政体的区别和联系。主要有四种观点： 第一种观点是从广州、武汉国民政府组织法这个静态的角度探讨了这一时期的政体是「特殊的委员制政体」。其特色表现在两个方面：其一，是「委员制」；其二，从政府与执政党的关系上说，国民党的中央集国家最高立法权、行政权及监察权於一身。而南京国民政府在训政期的党治色彩愈加浓，法律规定由党控制政府，就是承认由蒋介石个人控制政府。其原因是蒋介石已经是党内的独裁者，牢牢地控制了党内的权力11. 第二种观点认为，从广州、武汉党政体制的民主集中制来论述其组织体制的特色有五个方面：其一，党政军等权力高度集中於党的中执会；其二，党的各级执委会，政治委员会，各级政府机关，均实行委员制；其三，实行立法、行政、司法三权统一；其四，决议必须由有关会议民主讨论，决定，决议按少数服从多数的原则表决通过；其五，实行单一制国家结构形式12. 第三种观点认为，广州──武汉国民政府官制的特点体现在五个方面：其一，直接党治，即国民政府接受国民党的直接领导与监督，这是国民政府官制中最主要的特点之一。它体现为一党专政、地方党政和党军一体化等。这种体制有利也有弊。其二，委员合议制。它是又一个主要特点，它在整个民国政制史上也是首创。委员制有利也有弊。委员制也是在党治下的委员制，政府主席也没有紧急处置之权。其三，相对独立的监察权也是一个重要特点。这种监察制度的作用具有二重性。其局限性表现在两个方面，一方面，监察权从属於党权；另一方面，监察委员的任命出自国民党中央。其四，一定的人民性。其五，临时性。这个时期的官制在民国官制史上佔有承前启后的重要历史地位。它是对北洋政府官制的扬弃，也为南京国民政府官制打下了基础。广州-武汉-南京三个国民政府在官制上呈现一脉相承之状。 南京国民政府官制对广州武汉国民政府官制的继承和发展表现在：其一，直接党治的特点在南京国民政府官制中的极明显。其二，仍採用委员合议制。其三，它的监察制度和整个官吏制度都以粤汉官制为蓝本，考察权相对独立的情形没有改变。其四，它的地方行政制度以粤汉官制为基础13.有的学者认为，南京国民政府选择了「以党治国」的国家政治体制，这不仅是因为孙中山已为国家在进入宪政之前预先安排了一个由国民党以集权的党治形式管理国家的政治阶段即「训政」时期，而且也与蒋介石的新权威主义和全能主义政治的统治策略（即建立起以蒋介石为核心的具有中国传统政治色彩，高度集权的新军事强人的统治）相吻合14. 第四种观点认为，广州和武汉国民政府时期的政治制度和政权形态，在中国政治制度史上带有阶段性标志，带有不少新色彩，最重要的表现是在它的「党治」和合议制（或委员制） 方面。南京国民政府训政时期的政治制度与广州、武汉国民政府时期的政治制度有联系又有区别。其联系主要表现在它继续并强化了「党治」原则；其区别主要是它在中央政权形态上採用了五权分立的五院制形式。「党治」的强化和五权分立的五院制的形成，是其政治制度的「特色」。而且，实际导致国民党一党专制的所谓训政时期的「党治」，使五权分立的五院制也失去了它应有的价值和意义15. 四种观点的相同点是：都认为广州-武汉国民政府政体的重要特色是「党治」和合议制，都认为南京国民政府训政期政体的重要特色也是「党治」。这一问题的难点在於两种党治有何区别和联系。第一种观点认为，第一阶段的党治到1928年训政以后变成了蒋介石一人专制，一党独裁等於蒋氏一人独裁。这种观点是值得商榷的。按照这一观点，很难理解蒋氏在训政前后两次下台又两次上台。第四种观点认为，训政期的党治与孙中山「以党建国」和「以党治国」的党治大相迳庭，也即第一阶段的党治在训政期完全变了样。这一观点也是值得商榷的。因为按照这一观点，也很难理解大元帅大本营时期，当大理院院士赵士北主张「司法不党」时，孙中山以其违反「以党治国」下令免职，改任吕志伊16.1926年9月，徐谦抵粤，就任大理院长，旋即提出革新司法的方针。徐谦指出五权分立是机关的分立，权源必操之於党，所谓以党治国，是以党为最高权之所在。他提出党化的革命化的司法，反对「司法独立」 与「司法官不党」的观点17.所以，笔者赞同第三种观点，南京国民政府党治是广州武汉国民政府党治的沿续和发展，两者的理论来源和党治办法也大同小异，只不过两者表现出来的政治意义与性质大不一样而已。 台湾对这一问题的研究很有特色。有的学者从党治与独裁制、委员制与总理最后决定权、党治在中央政府组织与地方政府组织的实行的角度探讨了广州-武汉国民政府时期政体的特色。研究指出，从中央组织看广州国民政府的组织特色是党治和委员制。就前者而言，国民党实行以党治国的目的，是领导国民走向合理的政治道路，使民权政治得以实现，此不同於独裁政治。就后者言，由於孙中山的崇高地位和威信，在委员制外，仍保持总理的最后决定权。惟中山先生决意改组国民党，即在把党的责任交付给全党同志，在形式上是以总理扶持委员制，精神上则是付托革命的责任和目的於全党。此后，中央执行委员会逐渐成为权力的重心所在。从地方组织看，广东省政府的组织特色也是党治和委员制。就党治在地方政府组织实行而言，它又有不同中央政府组织党治的特色。具体表现为：中央及省执行委员会为省政府监督机关18. 有的学者探讨了军政期党治与训政期党治的区别。认为，就党政关系制度而言，军政时期系党政合一，训政时期系以党领政，虽也有若干党政运作的规范，却未曾建立完整的党政关系运作制度19.广州-武汉国民政府属於军政期，南京国民政府大部分属於训政期。按上述观点推论，军政期的党治比训政期更浓。 （三）国民党与政府的关系 党治原则只是一种静态考察和制度规定，在具体运作中却很複杂。国民党与政府的关系却是一种动态考察，它能充分体现党治原则的具体动作。这里的「政府」是广义的政府，它既包括中央政府，也包括地方政府；它既包括狭义的政府──行政机关，也包括立法、司法、监察、考试和军事机关。这个问题是国民党党治理论和制度研究中的一个热点问题。 1.关於以党治国的含义 惟独研究中国国民党「以党治国」含义的只有孔庆泰等人。他们认为，它包括三个层面：其一，在中央和中央划定之特定区域，以中央执行委员会政治会议及其各地分会指导中央政府和该特定区域内所辖最高级地方政府政务之进行（非特定区域之其他各省区最高级地方政府政务之进行、归中央执行委员会政治会议直接指导）；其二，在地方各级政府，其政务之进行，除受中央执行委员会政治会议和各上级主管机关及有关法定机关之指导、指挥、监督外，并直接接受各同级党部之指导与监督；其三，在全国各级文武机关，所有服务人员之任用，文职委任以上、武职尉官以上，以选拔任用中国国民党党员为原则20. 国内外研究的兴趣集中在中央党政关系，很少涉及地方党政关系和公务员制度，这不能不说是一个很大的局限。下面就从中央和地方党政关系及公务员制度分述： 2.关於中央党政关系问题 近年来，关於这一问题的研究，焦点主要集中在以下几个方面： （1）关於中央党政的静态动态关系 有的学者从静态的角度分析了训政时期国民党中央党政关系的要点有三：一是国民党掌握国家全权，人民无权；二是国民党独佔政权，是唯一合法政党；三是国民党对政府行使最高指导监督责任，党内设中政会，凌驾於政府之上，掌握国家最高机关全权21. 关於中央党政关系动态运作问题的研究，还没有超出1949年以前钱端升和陈之迈的水平。 翁有为和张皓二人还是从法规、权力渊源、人事、政纲政策及督察等途径来说明国民党完全支配国民政府22.从动态角度来提示南京国民政府时期中央党政的实际运作是一个难点和弱点。学术界应有新的突破。绝大部分学者是从静态的角度（也就是从制度规定的角度）重覆研究，没有一点新意。 （2）关於立法中的党政关系 陈炳山认为，立法中的党政关系体现在两个方面：其一，立法体制的二元性。一是国民政府立法院，它是训政前期大量一般性法规的制定和法律体系建设的主要机构，它的立法属於行使「治权」的结果；二是国民党中央，包括国民党全国代表大会，国民党中央执行委员会全体会议、国民党中央执行委员会常务会议、国民党中政会。国民党中央的立法属於代行「政权」的行为。最高立法权属於国民党中央。其二，浓重的党化色彩。它表现在三个方面：一是国民党通过控制立法院来确保其对全部立法的驾驭；二是训政前期的立法明显受到国民党意识形态和政策的影响；三是立法者的党员化23. 徐矛认为，应当仔细区分「国家最高立法机关」与「国民政府最高立法机关」两个概念之间的重要不同。前者是真正的「最高」立法机关。中政会、国民政府委员会和国防最高委员会就是国家最高立法机关。而后者是政府机关以内的「最高」，立法院就是这样的机关24. 3.关於地方党政关系问题 最早研究地方党政关系的是王贤知。他重点研究了国民党临时全国代表大会后国民党县党部和县政府的关系，颇有新意。他认为，国民党临全会规定的县党政关系──「党政融化，即融党於政」，只能是国民党中央的一厢情愿，因为只要有两套权力班子，融化就绝对不可能。原因在於，融化之后，究竟是党指挥政，还是党听命於政？党政人员无所是从。国民党中央秘书处制发的《县级党政关系调整实施办法》的内容，既有融党於政的措施，又有以党统政的措施。而且，县长不管是否为党员，都要受书记长的控制。於是，县党政纠纷不断，蒋介石平息县党政纠纷的措施也无济於事。其结果，导致抗战期间的党政关系「貌合神离」 25. 真正对训政期地方党政关系进行开拓性探讨的是郑祖安。他从微观的角度研究了上海市党与政府的关系。其具体表现为五个方面：其一，上海的党政既互相联系，又各自独立，自成系统；其二，市政府并不受市党部的控制，它们之间主要是一种相互监督关系；其三，市政府的组成人员，即使是要员，也并不都是国民党员；其四，最为关键的是要看上海市党部的实际工作。其主要工作有7项，而市党部对市政府的行政，主要有二项工作较直接：一是与社会局有直接的协作，二是对上海地方行政也经常直接向市政府提出自己的意见，但这种意见是属於建议性的，而非指令性的。其五，1927年至1937年，国民党在上海的形象并不良好。郑祖安最后得出的结论很新颖，证据充分，打破了学术界长期佔统治地位的观点。他说26： 在制度上，上海的党政明确分开，党不揽政，政也就不受党的控制、干扰。在市党部内，又充满了矛盾和混乱，它连自身的党务工作也艰难万分，那么，它之不可能越出制度而去干预市政府，也就完全是必然的了。 对国民党训政期地方党政关系进行全面研究的是钟声和唐森树二位合作者。他们的研究成果向人们发出信号：必须加强国民党党治制度研究中长期存在的一个薄弱环节──地方党政关系的研究，同时也拓展了民国政制史研究的新领域。他们二人全面考察了训政期地方党政关系的原则、动态运作和地方党政纠纷及其根源、结果、影响等。他们认为，南京国民政府训政时期党政关系的根本原则是「以党治国」。具体形式是在中央实行「以党统政」，在地方则实行党政分开与合作、「以党监政」。地方党政分开的实行和党部在党政纠纷中处於劣势的实情，反映国民党地方党部在地方上难有作为，也反映了国民党统治缺乏坚实的基础。 同时认为，国民党省县各级党部与政府之间纠纷非常普遍，究其根源有二：地方上互不统属、互相监督的党政关系是党政纠纷产生的体制上的原因，也即客观原因；国民党的派系和个人的争权夺利是其主观原因。在地方党政纠纷的结果中，经常是地方政府击败地方党部而获胜，而它的失败又进一步削弱了地方党部的力量和影响27. 在上述基础上，对训政期地方党政关系进行更全面更深入地研究，在学术界引起巨大反响的是王奇生。他认为，南京国民政府建立后，鉴於基层党治空虚、党务局限於城市和上层的状况，将县以下基层政治托付於县长一身，实行县长负责制。县长与县党部书记，前者是一县的行政长官，后者是一县的党的首脑，名义上似乎难分伯仲，实际上是一主一从的关系，国民党在中央一级实行以党训政，而在省县一级，省党部与县党部却无权干涉地方行政事务。 在县党部与县政府之间，蒋介石强调县政府的主导地位。对主持一县之政的县长，更是期望殷切，曾称「县长力量可抵一万兵」28.同时，王奇生在此基础上，进一步上升到理论高度，他从地方党政关系的制度演变、地方党政纠纷与党权低落和党员对政治资源的控制程度的角度，全面考察了训政前期国民党党治在地方层级的运作，认为，从全国范围来看，地方党部与地方政府分别自成系统，党政分离，互不统属，形成一种双重衙门体制。形式上，党政之间平等制衡，互相监督。但在实际运作中，党政之间为争夺权势资源时起冲突。在权力竞争中，国民党中央倾向於将地方政治交由地方政府主控，党治在地方层级几乎处於一种虚拟状态。国民党最终只建立了一个脆弱的党治国家秩序29. 4.关於南京国民政府公务员制度与党治制度的关系 除了中央和地方党政关系外，有的学者还谈到了公务员制的浓厚党治、军治特色。主要有两种观点： 第一种观点：「二特色」说──认为南京国民政府公务员制度具有较强的党派性和政治性，融入了「党制」色彩。表现在：所有公务员均要忠诚国民党；无论高等考试、普通考试、还是特种考试，一试一律以党义为必考科目，不及格者，取消再试资格。抗战开始后，CC系更提出「党化高考」的口号，既所谓「高考改制」30. 第二种观点：「三特点」说──认为它的特色表现在三个方面：其一，为国民党员进入政府创造有利条件；其二，确立了国民党员在作用、晋升方面的特殊地位；其三，将退役军人大批塞入公务员队伍之中31. 台湾学者关於中央和地方党政关系的结论也与大陆学者一样。有的学者认为，训政开始，国民党立於最高决策地位，政府乃系执行党的政策，并接受党的指导与监督。无论内政外交，党中央都是主要负责者。因此，欲研究训政时期的中国政治，对国民党之地位、体制、政策与运作程序的了解，乃为无可回避亦不容勿视的首要课题。国民党高层之派系斗争及其基层组织之空虚，久为国人所诟病。32有的学者具体考察了闽浙两省制度的革新，认为，此时期与过去最大不同处在於：其一，制度整齐划一，强烈表现出中央政府力量强大，政令可以在本地区彻底实行。其二，以党监政，过去议论纷纭扰攘终日而一事无成之议会政治之弊一扫而空。其三，注重基层制度与组织，使政治向下扎根。33 国外学者对地方党政关系的研究比大陆学者要早得多，主要有两种观点：第一种观点认为，地方党政纠纷的根源是激进与守旧之争。美国学者蔡武雄於1970年代就发表了《江苏省内的党政关系》一文（载《远东研究中心文选》第1卷，芝加哥大学，1975-1976年，第85-118页），他认为，江苏地方县政府官员和本地名宿的关系，要比县党部与他们的关系更密切，这就导致了县政府和县党部的不和，有时甚至发展到暴力冲突。美国学者盖斯白（BradleyGeisert ，有的译成盖瑟特）在蔡武雄的基础上进一步研究，得出的结论是：1927年至1930年间，国民党江苏省党部内许多年轻的党员对传统观念的反抗及採取的行动，与省内大部分地方政府的稳重和保守的态度形成鲜明对照。34 第二种观点关於中央和地方党政关系研究的结论是与中国学者研究的结论是一致的，主要是从体制上找原因。他们认为，训政时期，国民党与政府之间的冲突在下面各级比中央一级更为严重，因为在中央一级，党政领导人是合在一起的。在地方，尽管党政有相互监督的制度规定，但是这个规定不能解决两个权力机关──如果加上军方，就是三个──内在的问题，每个权力机关各有自己的等级组织，而且各有独立的指挥系统。35虽然孙中山设想国民党为「训政」的监督者，实际上，县党部却发现它们几乎无法影响地方官府的所作所为。县党部在经费上靠政府拨给，在威信上（和在接近省高级官员上）低於官僚政府，充其量不过是使县长感到掣肘而已，几乎不大可能充当扩大民众参与地方政府的核心。36 5.国民党与军队的关系 （1）国民党中央党部、国民政府与中央军事机关的统属关系变化，最能反映党政军之间的关系。 学者们一致认为，这个统属关系的演变经过以下四个阶段： 1925年7月，广州国民政府军事委员会成立，它受中国国民党之指导及监督，管理、统率国民政府所辖境内海陆空航空队及一切军事机关。1926年6月，为准备北伐，广州国民政府任命蒋介石为国民革命总司令。按总司令部大纲规定国民革命军总司令统辖国民政府下之陆海空各军，对国民政府与中国国民党在军事上完全负责。 1927年3月，为削弱蒋介石的军权，国民党二届三中全会决定将军事大权集中於党，在中央执行委员会下设军事委员会，作为国民政府最高军事行政机关，并确立军事委员会的集体领导制度。 1928年2月，国民党二届四中全会规定军事委员会隶属国民政府，总司令兼军事委员会主席，对中央执行委员会和国民政府负责。1928年10月，裁撤军委会和国民革命军总司令部，以国民政府主席兼陆海空军总司令。 1932年–1946年，军事委员会恢复，直属国民政府，逐渐形成一个与五院并列的庞大军事系统。37 （2）军队中党代表制和政工制度和特别党部问题 学术界一致认为，国民党军队中的党代表制、政工制度和特别党部是党军关系的一个重要方面。它的演变过程是： 北伐前，国民党军队党化，被称为党军。其后，蒋介石「清党」取消了党代表制和政工制。1932年，蒋建立了军师团各级特别党部，恢复了政工制度。1935年，又取消军队中的党部组织。抗战初期，又恢复了军队中的党部。38所以，南京政权建立后，蒋介石实行以军代党，国民党首先失去了对军队的领导权。39 而专门对国民党军队政工制度进行研究的是唐森树和钟声两位学者。他们认为，「二战」 时期的国民党政治工作名存实亡。主要表现为三个方面：其一，政治工作经历了一个由名存实亡到恢复发展到全国开展，由混乱走向统一的过程。其二，政治工作的首要任务是反共。 其三，政治机构不健全，成效不大，存在许多缺陷，如党代表制被废除等。40 （四）训政前期南京国民政府的政体及其特徵问题 训政前期南京国民政府是一个党治政体、军治政体，还是人治政体呢？党治、军治、人治三者之间有何种关系呢？这是一个非常头痛的问题。 第一种观点认为，国民党政府在南京初建时期，确立了一党专制的体制，名为军政时期的政权，实际上是蒋介石军事独裁的专制政府。然后，从中央政治体制的演变得出其特点：其一，虽然中央政治制度多次变化，但实质上仍然属於大地主大资产阶级专政的政权；其二，它标榜的「五权宪法」，目的在於维护其独裁统治；其三，在国民党统治的22年中，其中央政治制度的变化，是随着蒋介石的地位变化而变化；其四，蒋介石实行的是一党专政的「党治政府」。41 第二种观点认为，南京国民政府是一种具有浓厚的封闭性、独佔性色彩的党治国家政体，军治、人治是维护党治的工具。党治的基本特徵表现在三个方面：其一，在号称「以党治国」 的十年，国民党军队扮演了极其重要的角色。其二，在公开的政府行政机关之外，直接听命於蒋介石的国民党秘密组织，在强化国民党统治方面起了特殊作用。其三，三民主义意识形态成为国民党维持其统治「合法性」的理论工具，但因其与国民党政治实践严重脱节，使三民主义丧失了整合社会的功用。42 第三种观点认为，南京国民政府建立之后，通过各种手段实行国家权力的一党化和个人独裁化，逐步建立起以国民党一党专政为主体、以蒋介石个人独裁为核心、同军事特务统治和保甲制度相结合的封建的、买办的法西斯独裁体制。其特点表现在四个方面：其一，最基本、最主要的特点是以国民党一党专政为主体，蒋介石个人独裁为核心的高度集权。其二，是封建主义与法西斯主义相结合，形成封建的买办的法西斯主义。其三，庞大的军队和特务组织，造成体制上的军事化和特务化。其四，以三民主义为旗帜，以孙中山的忠实继承人的面目出现。43 第四种观点认为，训政前期南京国民政府是「以党治国」的政治体制。它的特徵有三：其一，国民党的衰弱、颓废；其二，蒋介石的军事独裁政权。党治变成了一党专制，权力高度集中於蒋介石一人手中，并且这种权力不受任何力量制约。党治政体的运转并非来自社会阶层对它的支持，而是完全依赖於军事强权统治：法无定规，权从人转；蒋介石还建立了控制国家机器的私人机构和秘密政治组织。其三，南京国民政府的党治文化，使政党内部政治信仰与行为规范或国民党的意识形态在全社会泛化。44 第五种观点认为，南京政府的政治制度从形态上看是一个高度的独裁专制的政体。它的特点表现在四个方面：其一，专制性。国民党的党治原则是其专制的独裁形态，军治体制是其专制的强权实体，人治是其专制的核心。其二，欺骗性。南京政府利用孙中山理论中的三民主义、五权宪法、军政训政和宪政理论，为其专制独裁政治服务。「三民」是其理论基石，三序是其运作程序，五权是其基本框架。其三，脆弱性。它表现在发展机制上的封闭窒息，运作机制上的惰性扩张，内聚机制上的层层排斥，决策失误上的误区危机。45 大部分大陆学者没有明确指出南京十年国民政府的政体是党治政体还是军治政体，尽管用了「主体」、「核心」、「强权实体」、「独裁」等概念，但还是不能解决问题。这也就是大陆学者研究这一问题的局限性。唯独旷昕在对美国史学界关於「南京时期」国民党政权性质四种观点进行述评时，非常鲜明地提出其政体是一党专政的党治政体，批驳了「独裁协合政权」论关於党的势力被军、政压倒的观点，提出党权高於一切在国民党政府的法规上和实际工作中都是十分明确的的观点。46 台湾地区，关於南京十年国民政府的政体，主要有两种观点： 第一种观点，以栗国成为代表认为，「训政时期」虽常被人称之为「中国国民党的党治时期」，所谓「中国国民党一党专政」是也。然其立义与作用，不仅与一般民主国家之政党活动不同，亦更与极权国家之政党立场迥异。不论就当时国内之政治环境言，或就国父革命方略之主张论，又均有实行「党治」之必要。47 第二种观点，以蒋永敬为代表认为，1928年10月至1931年「九一八」事迹前，南京国民政府是一种军治。南京国民政府於1928年10月开始实施训政，是在戡平军阀割据与抑制中共势力之后，见於党权分裂，军权独大，而强调党治，强化党权，希图消除地方军人「分治」 的局面，却遭到强烈的阻碍，受到严重的挫折。要想藉训政来提升党权，推行党治，来消灭军权及改变既成的军治局面，显然是很困难的。48 国外学者也对南京国民政府的政体进行了研究。主要有五种不同观点： 第一种观点，以盖瑟特（Bradley Gaisert ）为代表认为，南京十年时期的政体是一种多元主义政权（Pluralistic regimes ）。49 第二种观点，以菲密斯（Joseph Fewsmith ）为代表，认为，南京十年时期的政体是一种权威主义的组合主义的政治权力（Authoritarian-Corporatist regimes ）。他分析研究了国民党与上海商会之间的相互影响后，便认为国民党政权与墨索里尼之意大利、希特勒之德意志和佛朗哥之西班牙等独裁典型是一类，国民党不但在理论上提倡而且付诸实施了协商合作主义（即五权宪法）。50 第三种观点，祁锡生（Ch\'i，His-Sheng ）认为国民党政权基本上是个军事政权。他在其《战时的国民党中国──军事溃败和政治瓦解》一书中强调，南京十年政府的主要基础是军队。这个政府不但以政领党，而且以军领政，拥有枪杆子的军队可以视其利益为转移和任何阶级或团体暂时结盟，却不必依附於任何阶级或团体。51 第四种观点认为，训政前期南京国民政府政体是一党专制。这又可分为两种意见：第一种意见以斯卡拉皮诺和于子桥为代表，持此观点的人从辛亥革命后争取实行宪政制度的努力角度谈到1912-1937年的政体的特点，这也包括对1928年至1937年训政政体的分析。它表现在：其一，法治政府从未真正建立，整个中国这一时期的中国政治始终处於人治政府的统治之下。其二，理想的典范已经确立起来，而且大体上促进了中国接受西方式民主制度的努力。 但是，中国的文化，经济和经济条件与日本及西欧民主国家的情形相距太远，这使得中国要实现这一模式极端困难，国际形势则进一步加深了中国的困难。其三，中国实行了根据孙中山纲领设置的一种中转站，建立了旨在教导中国人民以便最终达到民主制度的一党统治。但是，实践与许诺之间的差别成了30年代中一个永久的政治刺激，手段与目的并不能一致。52第二种意见以日本学者久保亨为代表，他把独裁体制分为三类：一党独裁、军人独裁和政党和军队力量不强的权威主义独裁。他把第一和第二种观点归纳为权威主义独裁。他认为，国民政府的政治体制中，最重要的因素还是国民党的一党独裁，但一党独裁并不强。军人独裁和权威主义独裁的两个概念都反映了国民政府的政治体制的一个侧面。理由有二：其一，军队虽然对於政治体制有相当程度的影响力，不过它也需要服从党的领导者。其二，没有军事力量的国民党的党内派系也有独特的影响力。这样的情况都证明一党独裁的侧面的重要性。 一党独裁政体的特色有五个方面：其一，训政期间是实现宪政以前的过渡时期。因此可以说，国民党的一党独裁是有期限的。其二，它的政治权力机构受到国民党的领导。但是那时候的国民党的力量对中国的国家规模来说，并不强大。加以国民党对於军队的影响力也并不强，因为还有很多地方军。其三，它的政治干部基本上是国民党员，但是非党员的干部也不少，因为国民党员的数量和质量都不充实。非党员的干部含有旧北京政府的官僚、技术人员以及社会科学专家等等。其四，对於它决定政策的机构，虽然有些政策反映了有关业界团体的要求，不过国民的想法能够系统地反映政策内容的机构很不发达。其五，对於它政策内容，为了恢复民族主权和建设现代化的国家的中心政策，这就使外交政策以及经济财政政策得到非常重视。但是经济政策的失败却制政府本身於死地。53 第五种观点，以《剑桥中华民国史》为代表，认为，南京十年的国民党政权是个军事独裁政权，建立在军事实力之上，并靠军事实力来维持。在蒋介石领导下，孙中山的排列顺序──首先是党，其次是政府，最后是军队──已被颠倒了过来，军队成为首要的组成部分。 从1932年到1949年，蒋介石是国民党政权中统治一切的领袖。无论蒋介石在党、政、军中拥有何种正式职位，他都对整个政体行使最高权力。文职政府始终从属於蒋介石和军队的利益，从未发挥自己的作用。在这种军事独裁政权之下，国民党甚至比政府的行政机关更萎缩，该党的委员会和全国代表大会为蒋介石作出的决定提供合法的图章。54 （五）关於国民党中央政治会议（中政会）问题 中政会是大陆学者研究的一个热点问题。 1.中政会的演变过程 第一种观点认为，中政会发展经过三个阶段：1924年至1927年，为初创时期，在这一时期，中政会及其各地政治分会的进步作用是主要的，对於从政治上正确引导国民革命起了积极的作用；1927年至1937年为第二阶段，它是国民党一党专政的政治工具；1937年至1949年为第三阶段，形同虚设。55 第二种观点认为，中政会发展经过四个阶段：中政会成立初期，只是一政治上的谘询机关，权力有限；孙中山逝世后，权限发生很大变化，实际上成为党政最高机关，其地位和职权不在国民党中常会之下；大革命失败后，中政会成为国民党实行「训政」的最高指导机关，成为一党专政的工具；抗战期间，中政会名存实亡，抗战胜利后恢复的中政会仍是国民党控制政权的机构，1949年7月，中政会被国民党「中央非常委员会」所取代。56 2.训政时期中政会的性质 第一种观点认为，中政会集决定政策、制定法律和选用官吏三种职权於一身，它是全国实行训政的最高指导机关，是训政时期国民政府的最高政治指导机关。究其性质，中政会是国民党实行「以党治国」、一党专政的工具。57 第二种观点认为，自训政开始至1946年「制宪国大」召开前夕，「中政会」被赋予议会的性质，充当以党治国的工具，即行使选举、罢免、创制、复决四项「政权」，指导监督国民政府行使行政、立法、司法、监察、考试五项「治权」。58 3.关於训政前期中政会的特点 有的学者认为，训政前期的中政会最为典型，它的特点有三：其一，中政会作为一种特殊的政治机构，在中国近代史上实为国民党所独有；其二，中政会在经历了1927年至1937年的鼎盛阶段后，很快就走向它的衰亡阶段；其三，中政会存在的主要理论依据是孙中山关於「以党治国」的政治主张，但南京政府时期国民党实行的「以党治国」同孙中山的主张有着天壤之别。59 台湾地区关於中政会的性质，主要有以下三种观点： 有的学者认为，广州国民政府初期并未特设立法机关，中央执行委员会之政治委员会为一切政治作用之发端，可视为最高之立法机关。60 有的学者认为，1925年6月，中国国民党中央执行委员会，正式设立政治委员会，一切政治方针由它决定，以政府名义行之。它议决成立国民政府，通过国民政府组织法，选举国民政府委员及主席，遂成为党政最高决策机关。以后的政治委员会俨然地方政府最高之决策机构。61 有的学者认为，中政会是一种权力机关。因为「训政时期中国民大会既无从召集，而由中央政治会议代行其职权，举凡一切政治上具体之方案与政策，均可由中央政治之发动，正式交付与政府，而在政府方面，凡所接受的方案与政策，应有负责执行之义务。如此有政必施，有令必行，双方权能分工，而党与政府之范围，亦自有显明之区别」62. 有的国外学者认为，中央政治会议是联结党和政府机构的桥梁。虽然它只是中央执行委员会的一个下属委员会，但它至少形式上是指导国民政府的最高权力机关，兼有立法和行政职能。作为立法机构，它能创制法规或传达中央执行委员会的决定给政府。作为行政机构，它有权向政府提供一般指导和监督政府。於是，从理论上说，中央政治会议对政府的文职部门实际上行使无限的权力。事实上，中央政治会议也是政府权力所在，因为中央政治会议的主席是蒋介石。63 （六）训政体制的内容、特徵及与孙中山训政构想的比较 训政与国民党党治有不可分割的联系，有的人甚至把训政就叫党治。所以要只有弄清训政的内容、特徵及其与孙中山训政构想的异同，才能更好地理解党治。 1.关於训政体制的内容 第一种观点认为，南京国民政府的训政体制包括了孙中山训政设计的几个主要方面，其内涵可归纳为：其一，以党治国；其二，五院制；其三，地方自治。64 第二种观点认为，蒋介石的训政是封建法西斯统治，其中心内容是封建专制主义的思想控制。它的内容是：其一，以党治国是蒋介石训政思想的核心；其二，宣扬封建时代遗留下来的保甲制和宗法制度；其三，鼓吹「五项建设」论，宣扬封建道德。65 2.关於训政体制的特点 关於训政体制的特点，主要有两种观点： 第一种观点，「两个特点」。又分两种：第一种意见认为，蒋介石训政思想的特点有两个：其一，主要特点是具有一定的迷惑性和欺骗性；其二，利用和夸大了孙中山思想中的消极因素。66第二种意见认为，其一，强化了「党治」原则；其二，实行五院制。王永祥。李国忠。孙中山的训政构想与南京国民政府的训政体制。南开学报，1995.3，71-79. 第二种观点认为，有五个特徵：其一，在中国现代政治制度史上，南京国民政府的训政体制是一种较有特点、较成系统的政治体制；其二，传统与现代混杂；其三，中央与地方脱节；其四，政府能力低下；其五，武力支配政治。67 3.南京国民政府训政体制与孙中山训政构想的异同点 关於两者的不同点，主要有四种观点： 第一种观点，「最大最本质的不同」论。认为，孙中山主张的训政的中心内容是实行「以县为自治单位」的地方自治，以实现民主政治，在训导中把政权交给人民为出发点，国民党在训政中剥夺人民的政治权利，以建立专制政体为归宿。这是两者最大最本质的区别。68 第二种观点，「四点不同」论。认为，两种训政相异之处表现为程序、原则、内容和目的等方面。69 第三种观点，「附会」「貌似神离」论。认为，孙中山的训政构想可以概括为「以党训政」，它包括训政论和以党治国论两部分。所以，南京国民政府训政体制与孙中山训政构想的比较也要从这两方面考察。南京国民政府初期的训政体制建构在相当程度上是对孙中山的训政构想的一种附会，二者貌似神离。在训政论方面，孙中山特别重视由下而上、由县到中央的训政建设的程序，而南京国民政府相反；在「以党治国」方面，南京国民政府更是舍弃了孙中山党治思想中的积极因素而把消极因素推向极端，它表现在：其一，它注重推行「党员治国」，背弃了以革命主义治国的原则；其二，它背弃了党的民主主义集权制度；其三，孙中山的民众观尽管有缺陷，但从长远来看，他对民众的政治权利还是相当重视的。南京国民党政权则假训政之名，行「一党专政」之实，压制民众运动，剥夺民众的政治权利。70 第四种观点，「三点不同」论。认为，两者不同主要体现在人民是否有权、五院制是否能独立运行和以党治国等三个方面。71 关於两者的相同点，主要有种观点： 第一种观点，「两点不同」论。认为，蒋、孙训政思想之相同点表现在两个方面：其一，两人都夸大国民党的作用，主张以党建国、以党治国和以党训政；其二，两人都轻视人民群众的民主能力。72 第二种观点，「三点不同」论。持这种观点的人除同意第一种观点外，还认为有第三点相同之处，即两者都主张在训政时期的政权建设中，推行地方自治。73 台湾地区有的学者把南京国民政府时期的训政规划与孙中山的训政时期规划进行了对比，然后得出训政阶段绩效未彰的原因是：其一，部分革命人士对孙中山建国程序规划之精深认识不清；其二，一般知识分子，惑於西方式之民主自由，忽视中国文化社会背景之特质，於孙中山建国程序之规划，或欠缺认识，或有意抵制；其三，国内社会环境过分落后，训政建设财源枯竭；其四，帝国主义势力的牵制、破坏，阻碍了国民革命建设的工作。74 有的学者考察了1928年10月到1931年「九一八」事变以前，国民政府实施为时三年的训政，得出结论：孙中山在其《建国大纲》中所规定训政时期的工作，是由下而上，由县而省而至中央，是以民治为基础的。南京国民政府在北伐后所实施的训政，是由上而下，而且只在中央，不到省县，是以党治为构想，与《建国大纲》的精神颇不相同。这并非规划者的疏失，而是由於当时形势所迫。因为北伐后，党权分裂，军权独大，民权不可期。要想籍训政来提升党权，推行党治，来消灭军权和改变军治的局面，不可能之事也。75 国外有的学者也把南京政权训政时期的地方自治与孙中山的政治发展模式相比较。认为，孙中山自底层向上的政治发展模式，不乏响亮的平民主义的论调和「自治」的批示，本可以引导民众更多地参与地方政治。然而，南京政权在30年代修改这些计划的做法，意味着那些原应是「自治」载体的单位变成了使官僚政治更深地渗透进地方社会的单位。76 （七）关於训政前期党治制度其他问题的研究 1.民国人物与党治制度的关系 陈瑞云教授专门研究了胡汉民与南京国民政府问题。他认为，胡汉民对党治制度的贡献表现在三方面：其一，他组建了南京国民政府。胡汉民设计了南京政府的纲领、政体，并主持制定了相应的法规；主持组建了1927年4月成立和1928年10月改组的国民政府；先后担任党和政府要职；参与内政外交重大决策。其二，他设计、主持制定了一党专政制度。它包括：以党建国和以党治国；训政制度；五院制度；立法制度等。其三，他反对军权政治。「党治」是胡汉民政治思想中最重要的部分。77 有的学者研究了1927-1931年孙科政治主张的演变过程。认为，为了与蒋介石等国民党主流派争夺政治权力，从1927到1931年，孙科展开了积极的政治活动。呼籲「再造」国民党和高唱「以党治国」，就是他在这一阶段主要的政治诉求。78 2.关於南京国民政府组织法与党治制度的关系 陈瑞云认为，南京国民政府组织法的变更是中央政府由分权到集权，由少数人专制到个人独裁演变的反映；是国民党统治集团派系权力之争在政府组织法修改中起支配作用；南京政府组织法的修改以维护和发展蒋介石的权力为中心目标。所以，南京政府组织法变动的本质，不是完善法制，而是以法适应派系斗争的形势，肯定权力斗争的战果，服务於蒋介石的需要。陈教授虽然是以整个国民党统治时期的政府组织法13次变更为对象，但他考察的重点是训政前期的政府组织法变更。张皓在此基础上对1928年-1937年间南京国民政府组织法的四次变化进行了详细地考察和论述。纵观二人对训政前期国民政府组织法与党治制度的关系的研究，有以下点是共同的：其一，都认为1928年10月的国民政府组织法确立了国民党高於政府的地位，国民党对政府的支配作用强化、制度化；其二，都认为1931年11月和1931年6月公佈的国民政府组织法原则上仍以党御政，但后者已经没有国民党中央指导、监督政府的文字，蒋介石这个国民政府主席独裁权力大大加强；其三，1931年12月公佈的国民政府组织法林森主席地位崇高但无实权，行政院掌最高行政权，军委会掌最高军事权，国民党中央产生、指导、监督政府，直到1943年9月以前，国民政府组织法数次修改，此基本规定未变。 79 三、今后研究的方向和重点 改革开放以来，特别是1988年以来，学术界对抗战前中国国民党党治理论和制度的研究，取得了丰硕的成果。然而，由於民国史研究刚起步，政治学研究长期停顿，对国民党史研究讳莫如深，对国民党党治理论和制度的研究重要性认识不足。至今还没有一本党治理论和制度的专着。人们应认识到没有1911年以后的军治嚣张，民治不伸，就没有1927年到1949年一党专政这个独裁政体。党治理论和制度到底有哪些内容，它与民治（或法治）、军治、人治是甚么关系，南京国民政府是何种政体，应当成为今后集中主要力量研究的问题。 从已有的研究情况看，今后应当着力研究以下几个问题： 1.加强国民党党治体制动态运作的研究。这是大陆学者研究中一个非常薄弱的环节。绝大多数学者是从制度规定这个静态的角度就事论事，写出的文章一个面孔。一样的结论，一样的材料。实际上，制度规定是一回事，具体动作又是一回事。只有从动态上研究党治体制运行机制，才能更深入地认清这个政体的本质。 2.地方党政关系与中央党政关系有何区别，地方党政关系的具体运作情况。以往的研究只注重於中央党政关系，很少顾及地方党政关系。而且地方党政关系是研究中的一个难点问题。只有弄清中央和地方两个层次党治政体的情况，才能了解党治政体的全貌。 3.要加强国民党某些党政机关性质及其相互关系的研究。如中政会到底是何种性质的机关，它与立法院、监察院有何关系，党治下的立法机关是哪一个，中央党部机关之间的关系是甚么，特别是国民党中常会与中政会的关系怎样，1949年以前时人并不清楚，1949年以后的人也一样，近80年来，至今还没有这个方面的文章。 4.要加强党治下立法制度的研究。立法制度是党治体制最鲜明的体现，是党治制度的一个重要组成部分。这也是研究领域里弱点中的弱点。只有弄清国民党这个政党的意志怎样变成国家意志，才能了解党治与民治或法治的关系。 註释 1徐思彦：〈试论孙中山的政党观〉，《文史哲》，2000年第5期，页73-80.2赵玉霞：〈从「以党治国」到专制独裁──试论1928-1937年国民党政府的「以党治国」〉，《齐鲁学刊》，2001年第4期，页100-104.3王奇生：〈论国民党改组后的社会构成与基层组织〉，《近代史研究》，2000年第2期，页40-80.4徐有礼：〈广州国民政府军事委员会溯源〉，《近代史研究》，1989年第1期，页315-318.5王金鋙、陈瑞云主编：《中国现代政治史（1919-1949）》（哈尔滨，黑龙江人民出版社，1990年），页104；并参阅王永祥着：《戊戌以来的中国政治制度》（天津，南开大学出版社，1991年），页144.6王正华：〈国民政府初创时之组织及党政关系（民国14年7月至15年12月）〉，见中华文化复兴委员会主编：《中国近代现代史论集》第28册（台北：台湾商务印书馆，1985-1986年），页65-112.7吕芳上：〈寻求新的革命策略──国民党广州时期的发展（1917-1927）〉，《近代史研究所集刊》，第22期，1993年6月，页297-324.8秦孝仪主编：《中华民国政治发展史》第2册（台北：近代中国出版社，1985），页693-694.9费正清（John K.Fairbank）编：《剑桥中华民国史（1912-1949）》（上册）（北京，中国社会科学出版社，1994年），页602.10转引自（台）傅宗懋：《中山先生建国程序中训政时期规划之研究》，中华文化复兴推行委员会主编：《中国近代现代史论集》第28册（台北：台湾商务印书馆，1985-1986），页1-63.11钱大群：〈中国近现代政体论〉，《民国档案》，1989年第3期，页67-73.12黄艺农：〈试论广州武汉时期中国国民党民主主义集权制〉，《求索》，1994年第2期，页112-117.13吴建国：〈广州──武汉国民政府官制的特点〉，《近代史研究》1990年第2期。14唐丽萍、娄万锁：〈南京国民政府建国努力及其失败──1927-1937年南京国民政府政府能力分析〉，《江海学刊》，1999年第4期，页146-152.15王永祥着：《戊戌以来的中国政治制度》（天津：南开大学出版社，1991），页126-148.16徐矛着：《中华民国政治制度史》（上海：上海人民出版社，1992），页171.17王正华：〈国民政府初创时之组织及党政关系〉（民国14年7月至15年12月），中华文化复兴推行委员会主编：《中国近代现代史论集》第28册（台北：台湾商务印书馆，1985-1986），页64-112.18王正华：《国民政府初创时之组织及党政关系》，中华文化复兴推行委员会主编：《中国近代现代史论集》第28册（台北：台湾商务印书馆，1985-1986），页64-112.19李云汉：《中国国民党迁台后党政关系制度的演变》，《近代中国》第104期，1994年12月10日，页193-209.20孔庆泰等着：《国民党政府政治制度史》（合肥：安徽教育出版社，1998），页176.21王金鋙、陈瑞云主编：《中国现代政治史（1919-1949）》（哈尔滨：黑龙江人民出版社，1990），页261.22张皓：〈1927-1937国民党「以党治国」政治体制运作的基本轨迹〉，《辽宁教育学院学报》，1997年1期，页27-31.翁有为：〈南京政府政治制度批判研究（1927-1949）〉，《民国档案》，1993年1期，页88-97.23陈炳山：〈战前「训政」时期立法体制特点初探〉，《江海学刊》，1999年第4期，页136-139.24徐矛：〈孙科与立法院──国民政府五院制度摭述之三〉，《民国春秋》，1994年第5期，页3-7.25王贤知：〈抗战期间国民党组织建设与组织发展的几个问题〉，《近代史研究》1990年第2期，页230-250.26郑祖安：〈二、三十年代上海市政府横向关系初探〉，《学术月刊》1994年第3期，页57-86.27钟声、唐森树：〈论南京国民政府训政时期的地方年政关系〉，《益阳师专学报》1998年第2期，页31-34；〈试论南京国民政府训政前期（1928-1937）的地方党政纠纷〉，《史学月刊》1999年第2期，页53-58.28王奇生：〈民国时期县长的群体构成与人事嬗递──以1927年至1949年长江流域省份为中心〉，《历史研究》1999年第2期，页98-116.29王奇生：〈党政关系：国民党党治在地方层级的运作（1927-1937）〉，《中国社会科学》，2001年第3期，页187-203.30姚琦：〈论国民政府时期的公务员制度〉，《贵州大学学报》，2001年第3期，页60-65.常洪波：〈南京国民政府文官考试制度评析〉，《北方论丛》，2001年第6期，页94-96.31窦泽秀、王义：〈1929-1937年国民党政府推行公务员制度的特点及其历史反思〉，《历史档案》，1996年第4期，页118-126.32李云汉：〈卢沟桥事变前后之中国国民党（1935-1938）〉，《近代中国》（1999），第134期，页7-18.33李国祁：〈闽浙两省制度、行政与人事的革新（1927-1934）〉，《近代史研究集刊》，1980年第9期，页79-114.34盖斯白（Bradley 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田湘波湖南大学人文系 《二十一世纪》（http://www.cuhk.edu.hk/ics/21c）《二十一世纪》网络版第十三期2003年4月30日 | 
发表于 2006-8-6 06:52
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