农村信用社——由别人作主？！

??农村信用社——由别人作主？！
　　

作者：邹啸鸣

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2003-8-28

　　李昌平先生提出：农民真苦、农村真穷、农业真危险！这样的表述得到了党政领导的高度重视。怎么解决三农问题，已经成为我们国家稳定和发展的头等大事。
　　
　　今天的三农问题，其实就是20年前我国的改革开放问题——我们当时的改革开放，后面还有一句话：引进外资。就是说：资金问题得到解决，金融机构、融资机制比较适应经济的发展是城市改革取得重大成就的原因。同样，今天的三农问题的有效解决，也是必须重视和依赖农村信用社的良好发展的。可惜，我们的信用社的发展状况却令人乐观不起来——虽然它应该成为“联系农民的金融纽带”，但是，从结果上来看，它却是那么的脆弱，与人们的期望有相当的距离。不要说与经济发达的国家相比较，即使是和它自己应有的状态比较，与国际通行的“国际合作制原则”比较，也是令人失望的。而它自身的孱弱状态决定了它对改变农村的落后面貌、对于解决三农问题，显得心有余而力不足。
　　纵观人类社会工业革命的发展历程，我们发现：工业革命得以产生、发展，工业技术的突飞猛进只是原因之一，原因之二应该是现代融资体制的创新——现代银行体制全面取代传统的高利贷的融资方式使工业技术革命可以有条件演变为现代工业文明。使得人类的生活品质得到飞跃性的提高。
　　毫无疑问：我国农村信用社目前的管理体制不适应现代农村市场经济发展的要求已经成为严重的问题，必须正视它，不得不重视它。
　　
　　本文希望从三个方面讨论信用社目前的困境问题：一：原来是由谁在作主的？效果如何？二、以后应由谁来作主？为什么？三：关于农信社的几个问题的理论性探讨。
　　
　　一、 原来一直是由谁作主？
　　
　　（一） 历史不能断裂——解放前的农信社
　　
　　中国的农信社的员工中，知道薛仙舟、于树德的人已经不多了。其中薛先生是最早在我国介绍合作金融理论的理论家与实践家。其1919年10月1日在上海正式成立了我国首家合作金融组织——上海国民合作储蓄银行。并于1920年在《平民周刊》上发表了“合作银行旨趣书”。认为：“总而言之，我们希望以这个银行为经济解放的起点。”
　　
　　于树德先生则于1923年6月，在河北香河县利用“中国华洋义赈救灾总会”的赈灾款，首次建立了德国雷发舛式的农村信用社。奉行“救灾不如防灾，防灾之要义在于帮助农民发展生产”的思想。而且多次派人到国外考察，学习外国成功经验，举办合作讲习会。甚至受毛泽东之邀。在“农***动讲习所”中讲授农村合作制度。到1928年，全国信用合作社发展到569个，社员13711人。发展速度惊人，远远超过德国、日本等国的信用合作社的发展速度。
　　
　　在国民党统治时期，与农民相关的金融组织有两种：中国农民银行及中央合作金库。后者在很多地方都有地方合作金库作为分支机构。国民党建立农信社的目的性很明确：“这样做与武装镇压相比，性质虽似温和，而手段仍趋积极，故利用合作之组织，实避免土地革命之惨祸”。到国民党退守台湾时为止，大陆上已经建立的农村信用社已经不少了。
　　
　　在革命根据地，在共产党领导下，信用社的作用在两个方面被体现出来：一是反对高利贷的斗争，二是扶助生产，发展农村经济。但是，由于根据地是分散的，而且共产党的在当时的主要任务是武装斗争、夺取政权，所以，信用社作为“斗争工具”的功能超过了发展生产的工具功能。当时由共产党领导的信用社在各个地区的发展程度及所起的作用都不完全一致。
　　
　　解放前的农信社，可以从以下几个方面进行概括：
　　
　　1、 国际合作制原则的贯彻方面：
　　当时的社会存在着两种信用社：一种是没有“政府或者政党”领导的纯粹属于民间的信用社组织。以薛、于等人以民间力量建立的信用社为代表；另一种是由“政党或政府”领导的信用社组织，各由国民党及共产党为领导。前一种民间色彩浓厚的信用社组织则体现了更多的“合作组织”的特点，其组织程序更加符合国际合作制原则。但是，后一种由国民党及由共产党领导下建立的农信社都是作为与对方斗争的工具，所以“国际合作制”原则相对来说并不是他们关注的重点，但是，在打击高利贷及扶助生产、发展农村经济方面却都起到了与国际合作制原则相通的作用。
　　
　　2、 与其他金融机构的关系方面：
　　在前一种纯民间农信社中，与其他的金融机构基本没有多少关系。但是，在后一种有政府及政党领导的农信社中，基本都是有“国有银行”作为农信社的业务指导和资金协助的关系的。国民党统治区的农信社有中国农民银行发挥这个作用，在共产党统治区有根据地的共产党领导的银行发挥这样的作用。而这样的作用的发挥，在很大的程度上对于当时的农信社而言都具有不可或缺的业务指导及资金补充的资源性意义。
　　
　　3、 在规章制度的建立健全方面：
　　前一种纯民间的农信社的规章制度的建立与健全基本是按照国际合作制原则作为标准来照葫芦画瓢的。但是，由于缺乏相关资料，我们现在无法判定国民党领导下的信用社是不是具备完善的规章制度。共产党领导的农信社则缺乏国际合作制原则的指导，而是由各个根据地自己摸索着建立，虽然有一系列材料作为佐证说明也是有一定的建立原则的，但是，战争状态及共产党当时的中心任务决定了当时的这种农信社所使用的原则如果符合国际合作制原则也是由自己摸索出来的，并不一定是主动以国际合作制原则为蓝本建立的。所以，规章制度的建立和健全方面，根据地的农信社得分不一定高。
　　
　　4、 对三农的影响方面：
　　农信社最主要的作用是发展农业生产，解决农民的生存问题。而解放前共产党革命的原因就是农民的生存条件极差，逼得农民揭竿而起。从结果来分析：我们发现：农信社只是解决农民生存危机的经济方法之一，并不是唯一的和不可替代的。国民党政府的倒台就充分证明：即使它建立的农信社在当时已经比较规范，但是，政治腐败及贫富悬殊的社会状态导致的民怨沸腾才是它倒台的根本原因。信用社这副药救不了已经病入膏肓的政权。
　　
　　通过下表可以很清楚的发现：农村信用社在国民党统治时期，已经成为一支重要的资金融通的力量，最高年份其贷款占农村资金融通的比例达到了1/3强。在很大的程度上抑制了地主与富农的高利贷对农民的盘剥。
　　
　　
　　
　　
　　资料来源：《统计年鉴》1947年，第93页
　　表9 各种高利贷放贷者所占比例及其变化15
　　年份 合计 银行 钱庄 典当 商店 合作社 合作金库 地主/富农及商人
　　1938 100 8 3 13 14 17 2 43
　　1939 100 8 2 11 13 23 2 41
　　1940 100 10 2 9 13 26 2 38
　　1941 100 17 2 9 11 30 4 27
　　1942 100 19 2 8 10 34 6 21
　　1943 100 22 2 7 8 32 5 24
　　1944 100 21 3 86 13 27 4 24
　　1945 100 22 4 9 18 19 3 25
　　1946 100 24 5 9 20 19 2 21
　　
　　
　　（二） 在摸索中前进——大跃进前的农信社
　　共产党建国以后，朝鲜战争使得中美关系极度僵化。冷战的阴影直接影响了中国政府的政治及经济发展的取向。与苏联的热恋使得中国政府的当时的政治及经济发展模式受苏联的影响极大。但是，建国初期，共产党的主要精力还是放在“肃清”国民党的残余势力及巩固政权方面，对农村经济的发展模式还在摸索过程中，所以，相对松懈的经济管理事实上给了农信社发展的“自由”空间。这段时间的农信社有这么一些特点值得关注：
　　
　　1、 社会主义道路是合作制还是集体制？
　　新中国已经建立，但是怎么建设新中国的问题就摆在了没有过执政经验的共产党的面前，一切都在摸索中。由于中美关系的极度僵化，我们当时自然就向苏联老大哥学习一切，其中自然包括经济制度。所以，列宁主义、斯大林主义成为指导我们建立“社会主义”框架的理论基础。可惜，由于老师没有分清合作制与集体制的关系，我们照葫芦画瓢得出来的结果自然就与国际合作制相差千里。所以此时我们建立的农信社虽然名称上都是“信用合作社”，但是一部分已经变成了“信用集体社”。但是，由于当时的政府在农村的政权只是建立到县一级。而各地当时建立的信用社基本都在乡以下的村一级，所以仍然能够“坚持民主办社”的方针。55年以后，农信社就开始逐渐脱离民间的色彩，特别是在后期，在“人民公社”这样一级政权建立以后，农信社也受到强迫命令风的严重影响。比如：部分乡党政干部强行检查信用合作社的储蓄存款、强迫农民入股和存款，开展实物折价存款，不切实际地提出“万股社、千员户、百元人”的目标。这样的做法使得农民开始怀疑共产党的政策，农民既不投资也不存款，也不敢到市场上买卖必要的生产、生活资料。
　　所以说，合作制与集体制都并存于当时的信用社当中。但是在理论上已经在探讨用集体制取代合作制的问题了。
　　
　　2、 与其他金融机构的关系
　　 中国农业银行于1955年成立以后，就担负起了对农信社的业务上的指导作用。后来随着人民公社的建立，农信社又投入了人民公社的怀抱，从此以后，农信社就一直在代表中央权力的国有银行及代表地方权力的县、乡两级政府之间徘徊——“他们都是我的领导，我听谁的由他们决定”。
　　
　　3、 制度的建立与健全
　　规章制度的建立问题实际是游戏规则的建立问题。由于当时的政府在县以下没有政权机构，所以，开始的农信社的规章制度的建立具有“自发”的的民间色彩，而且是符合经济规律的。后期，随着人民公社的建立，信用社就实际上成为人民公社中的一部分：以生产合作社为中心，以供销社、信用合作社为两翼的制度构造已经建立以后，农信社就在事实上失去了对自己的规章制度的建立权。成为人民公社的依附机构。
　　
　　4、 对“三农”的影响
　　到57年底，农信社拥有的社员股金和各项存款25.7亿，相当于国家同期农贷指标的68%。成为社会主义农村信贷阵地上的一支重要的力量。
　　
　　
　　（三） 在“五风”中受害——大跃进中的农信社
　　
　　 58年大跃进中，中国政府和人民都陷入异常的兴奋状态。经济体制高度政治化。该年12月，***中央、国务院颁发了《关于适应人民公社化的形势改进农村财政贸易体制管理的决定》。通常所说的“两放、三统、一包”是当时的管理方法。“两放”既将财政、银行、粮食和商业部门设在农村的基层机构的人员和资金，下放给人民公社管理；“三统”是指统一政策、统一计划、统一流动资金管理；“一包”是指包财政任务的完成。与此同时，国务院还颁发了《关于人民公社信用部工作中几个问题和国营企业流动资金问题的规定》，其中第八条规定：“人民公社的信用部既是人民公社的组成部分，又是人民银行在当地的营业所，为了便于工作，信用部可以同时挂两块牌子。”这样就把信用部变成了“所社合一”和“政企合一”的不伦不类的单位。
　　
　　1、私有制、农信社与合作制：
　　私有制受到了严厉的没有讨论余地的批判。认为原来存在的信用合作社是以私有制为基础的群众资金互助组织，农业集体化以后，主要的生产资料已经转为集体所有了，产生高利贷剥削的私有制基础已经不存在了，社员生产和生活困难的主要部分，都已有农业社集体经济组织帮助解决了，而农业社生产上所需要的资金，数量较大，期限较长，信用社没有力量解决，根据这些情况考虑，认为信用社没有必要存在了。而且认为，苏联在农业实现了集体化以后，信用合作社也被取消了。结论就是：我国的信用社应该被取消。后来，虽然信用社没有被取消，但是它的地位已经风雨飘摇，连存在的理论基础都不存在了，所以，没有被完全消灭已经是“万幸”了。
　　由于人民公社既是政权机构，又是生产机构，所以，农信社的不伦不类就具有了生存的合法性。这不仅是中国特色，而且也是整个“东方阵营”的特色。此时的农信社与“国际合作制原则”已经相去甚远。此时的农信社已经身不由己、完全由人民公社作主了。
　　集体制是一种共有制，是公有制的过渡形式。实际上是国有制在农村的变种。现在被理论界称之为“二国有”。
　　合作制则是在承认私有制基础上的合作。它并不是所有制的问题，并不是公有制。而当时理论上的模糊直接造成了实际操作上的失误。当然，这样理解上的误区是从列宁开始的，我们只是继承了这个错误而已。这个认识上的误区直接造成了当时人民公社制度的广泛的推广。同时也就造成了信用社的名义上的合作制，实际上的集体制。
　　所以说，人民公社的全面建立，使得集体制全面取代合作制成为信用社的管理体制。但是，沿用的名称却一直是信用合作社的名称而已。（戴的帽子却一直是信用“合作”社而已）
　　
　　2、农信社与其他金融机构的关系
　　正是由于合作制认识上的误区，所以农业银行作为国有银行可以被并入人民公社之中。所以，当时的农信社并没有单独存在，而是与农业银行一道被并入了人民公社。后来，虽然农业银行已经于59年由中央收回不再下放，但是农信社却并没有同时享受同等待遇。现在我们只能猜测中央认为农信社是用农民自己的资金成立的金融机构，与农业银行国有资本投入是有区别的，否则无法解释当时的决策。但是，这样一统又一分却使得农信社的职工从此有了成为“公家人”的盼望。
　　
　　3、制度的建立与健全
　　既然农信社实际上没有单独存在，所以农信社的制度就不存在建立与健全的问题，而是受到了共产风、浮夸风、强迫命令风、干部特殊化风和对生产的瞎指挥风等“五风”的严重影响。这种体制变更的后果有以下几点：A)、资金被社队或社队干部占用，无力向社员发放贷款；B）、信用分部的职工被长期抽调去搞其他工作，严重影响信用分部业务的开展，不少地方出现无人办理贷款和吸收存款，甚至存款户提不到款的现象。C）、财务制度混乱，贪污盗窃情况严重，账目不清，据调查，这样的情况占信用分部总数的40%—50%，有的甚至占70%—80%。
　　62年，***中央决定国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”八字方针。并且下发了《关于农村信用合作社若干问题的决定》，决定农信社“组织独立”，并且在业务上接受人民银行的指导，资金和人员由63年重新成立的农业银行的县支行统一管理。在制度上对农信社实行“三清”，既清账目、清物质、清贷款。
　　
　　4、农信社对“三农”的影响
　　在当时的背景下，农信社的作用可以从反面看出来：在那“三年困难时期”，农村的高利贷盛行。64年，邓子恢副总理向中央和毛主席写的《关于城乡高利贷活动情况和取缔方法的报告》中认定，“……对月息在1分5厘以上的私人借贷，无论借款多少，时间长短，债主成分如何，都属于非法的剥削行为，都应该予以取缔。……。”
　　当时并不是农信社怎么发挥融资作用的问题，而是是否具有存在的必要性的问题的条件下，就不是农信社对“三农”的影响的问题了，而是没有了农信社则高利贷必然猖獗的生动的写照了。因为资金融通的需要是客观存在的。
　　私有制虽然被批倒批臭了，但是，在人民公社的大锅里没有了饭吃的时候，“活下去”就成了每个人压倒一切的任务了。如果别人有，你向别人借，前提是“你”必须承认这粮食是别人的，即至少要在心理上承认私有制。“别人”借东西（食物、资金）给你要冒双重危险：首先是你以后不承认“私有制”——“你”不承认向我“借”了东西的风险，既你以后不还的风险；其次是即使你心理上承认了私有制，以后真的愿意还，但是，也许“别人”等不到以后了，也许到时候别人自己都饿死了。所以，为了对“别人”冒的这么巨大的风险进行补偿，就必须在利率中体现出来。其实这样的问题在“讨饭”的行为中也表现了出来：讨饭本身就是对私有制的客观的认同，否则就不必“讨”了，直接“取”就完了。
　　
　　（四） “姓社？姓资？”——文革中的农信社
　　 文革对中国的损伤是灾难性的。涵盖范围广，影响程度深。在思想上，全国人民都陷入了混乱状态。现在来看当时主要是看待问题的方法上出了偏差：不是“实证主义”的研究态度，而是“规范主义”的研究态度。这从当时流行的论调可以清楚地看出：“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”、“支持生产就是唯生产力论，就是生产党”、“存款多了是资产阶级，存款利息是剥削”、“三年不算帐，钱也跑不到外国去。”等等。这些论调的特点就是：首先要将自己的屁股坐“对”位置，然后才是思想的表述。也就是说，首要问题是判断一项政策或措施姓社或姓资，其次才是这些政策本身是对或是错的问题。这样分析问题的方法让我们吃够了苦头。为了保持对这段时间信用社的问题分析的连贯性，这里仍然运用以上的分析方法，从以下四个方面对农信社的问题进行分析。
　　1、阎庄经验到底是什么经验？
　　 1969年一月，中国人民银行总行（军代表）在天津召开了18个省、市县参加的体制改革座谈会，会议决定在全国全面推广“阎庄经验”——一个由贫下中农管理的信用合作社。但是在执行过程中，遇到了以下一系列问题得不到理论上的解释：A）：贫下中农管理委员会是权利机构？执行机关？还是群众的监督组织？这个委员会成立以后，是否还要召开信用合作社的社员代表大会？原有的理事会、监事会还要不要存在？B）：阎庄信用合作社是“四管”，即管信用合作社的政治思想工作、管人、管资金运用及发展方向。但具体如何管却并不明确。C）：有的地方对基层财贸部门统一组织一个贫下中农管理委员会，有的地方信用社单独成立贫下中农管理委员会。到底怎么组织好？
　　 以上这些不同的看法反映了大多数的地方并不赞成甚至抵制推行这一方法。当然，我们将这个“阎庄经验”摆出来，并不是为了判断当时的做法的“对错”。“对错”的判断留给读者。
　　 所以说，信用“合作社”从此以后完全变成了“名义上”的意义，由谁作主的问题被抽象演变成了由那个阶级作主的问题。关注的重点不是如何发展速度快的经济问题，而是谁掌权的“政治”问题。
　　
　　2、农信社与其他金融机构及政府机构的关系
　　 在这段时间，由于各地都存在“踢开党委闹革命”的问题，所以农信社的领导问题实际上就变成以下的情况：
　　 完全实行“四管”的地区，把信用社的人权、财权、资金使用权等都交给了贫下中农管理委员会。当然这只是少数地区。大多数的地区则是将人权、财权通过由县委、县革委会领导下的公社党委报批和审查。信用社的存放款利率和政策则执行县人民银行的统一规定。但是，由于农信社不另外召开社员代表大会，也不设理事会和监事会等反映合作制的机构，所以，实际上此时的信用社已经基本完全由人民公社做主了。如果现在可以认定当时的人民公社的管理体制是真正的民主，那么当时的信用社就属于民主管理；如果现在认定当时的人民公社并不是真正的民主管理，那么当时的信用社也就不是真正意义上的民主管理。
　　
　　3、制度的建立与健全
　　 思想的混乱导致了管理的混乱。而且这样的混乱达到了空前的地步。信用社职工贪污、盗窃、挪用公款的居然会占到职工总数的20%—30%。帐务错乱、资金被公社抽调、挪用、垫付各项行政开支和生活费用开支，有的信用社的库存现金全部被挪用。等等等等。千奇百怪，都不足为奇。“没有真正被执行的制度”就是这段时间农信社的制度的建立与健全的最好写照。
　　
　　4、 农信社对“三农”的影响
　　到76年的时候，我国的国民经济已经发展到了“崩溃”的边缘。农信社在这样的环境中，自身的业务也发展缓慢，同时，另外一个问题也就凸显了出来：高利贷盛行。有的地方的高利贷的利率已经达到了4分、5分、10分、20分甚至30分。虽然这是我们最不愿意看见的结果，却也是必然的结果。没有合法而又有效的金融机构的覆盖，非法的融资渠道就要占领市场。因为无论你承认与否，市场一直就存在——融资在当时主要并不是解决生产问题，而是解决生存问题。
　　
　　（五） 合作制？集体制？银行制？——改革开放中的农信社
　　改革开放是从11届3中全会开始的。自从改革开放，我国的经济就呈现出突飞猛进的态势发展着，20多年来，取得的经济成就举世瞩目。同时，由于改革开放走的是“从农村包围城市”的道路。首先是农村的经济体制发生了突变，再得到中央给于的肯定，再然后是将产生于农村的“承包制”嫁接到城市的工业改革之中。20多年后的今天，我们回顾走过的这条正确的道路的时候，却发现：农村这个改革的先锋却落在了改革的洪流的后面。农信社这个与“三农”关系密切的融资机构，也一直在徘徊中寻觅——合作制？还是集体制？抑或是银行制？
　　
　　1、“改革”对农信社意味着什么？
　　改革的宗旨是在效率与平等之间寻找切点，在于改变中国的落后的面貌。当然，改革初期，我们对于应该怎么改，即走那条路比较合适，心中并不是很清楚。所以，邓小平同志的“猫论”、“摸论”等就成为了我们改革的理论基础。
　　这20几年以来，我们农信社也是在摸索中前进。在农信社的改革中，资产和负债规模空前扩大，对农村经济的影响力正在逐步加大。管理体制有了突破性的进展，“自负盈亏”已经由观念上的存在演变为操作中的行为。一大批的信用社的专业人才正在实践中和理论上成为信用社的骨干。
　　但是，随着农村经济总量在国民经济中占的比重的下降，农民收入的增长步伐逐渐地落后于全国人均收入水平的上升步伐。农信社的作用怎么才能得到更好的发挥的问题就从新被人们重视起来。回顾这20年农信社走过的道路，我们仍然感慨万千——缺乏正确的理论作为指导的摸索，必然要走一段弯路。
　　40年前的理论探讨被终止。但是，信用社是合作制还是集体制的问题却一直没有得到解决。我们认同：合作制是一种承认个人财产私有制为基础的生产及交易机制。它本身并不是私有制，也不是公有制。但是，真正的合作制都是建立在承认私有制的基础上的联合。包括国际上的农信社。也包括现在已经在我国农村广泛存在并逐渐兴旺的生产与销售类的合作制经济制度。但是，集体制确实是所有制的范畴，属于公有制的一种过渡形式。人民公社属于公有制，原来的以及现在的信用社都属于集体制——公有制的范畴。
　　问题是现在无论是在农民的观念中还是在理论界的论文中，甚至是在中央的文件中，基本上仍然是用名义上的合作制来表述实际上的集体制。又由于以“人民公社”为代表的集体制已经在农村以失败而告终，所以，人们错误地认为合作制也是失败的。一个典型的例子就是我国的农信社在增资扩股的过程中农民参与热情的下降。这样的“错误的认识”造成的结果就是：国际上合作制在不断发展的情况下，中国的合作制却步履维艰。为什么不将事实上颠倒了的东西颠倒回来呢？这如同一个小孩从小就被人家开玩笑地指着月亮告诉他：这是太阳；然后又指着太阳告诉他：这是月亮。那么在他长大以后，他自己也必须修正自己的错误的看法，知道月亮才是月亮，太阳就是太阳。否则，他永远没有与别人对话的平台。
　　
　　信用社是不是银行制的问题也是个一直困扰着我们的信用社发展方向的理论问题。由于解放以后，我们的信用社一直就在业务上甚至是在组织上接受了农业银行和人民银行的指导。所以，从信用社的职工的利益角度出发，一直就有希望将信用社往银行制的方向改制的呼吁。而且，这样的呼吁在很大的程度上得到了上级领导机关的某种程度的理解。但是，1996年，随着国务院的《关于农村金融体制改革的决定》的出台，信用社的银行制改革呼声暂时进入低调状态。现在，随着农村的金融改革进一步深化，农信社的改革方向问题再次被提出的时候，银行制又一次被提上了议事日程。而且江浙一带的信用社的改革方向是银行制。
　　 当然，我们完全可以理解这个想法的合理性的一面。但是，如果信用社完全是信用社的职工出资建立的、或者是由地方政府出资建立的，那么根据谁出资谁决定发展方向的原则，信用社改为银行制或者别的什么制，完全应该听信用社职工或者地方政府的安排。可惜现实不是这样的。
　　
　　其实，信用社是合作制好还是银行制好的问题，我们作为非所有者的研究者，关心的只是：那种制度安排对信用社的发展是有利的，对农村经济的发展是起促进作用的。那种制度选择对农民是脱贫致富是有利的，对信用社的效率提高是有益的。这才是评价的标准，而不仅仅是信用社的职工的待遇问题一项。同时，在银行面对加入WTO的压力的条件下，减员增效工作正在全面展开，信用社即使改为银行制，也不会有吃皇粮的优越感了。
　　
　　2、农信社与政府及金融机构的关系问题的探讨：
　　改革开放以后，我们国家工作重点已经转到以经济建设为中心上来了。在农村，地方政府的职能由于人民公社的解体，由乡政府的取而代之。这一取代不是简单的名称的改变，而是伴随着管理体制的深刻的转变。随着土地的包产到户的全面的推广，乡政府的职能就不是直接地下达生产任务那么的简单了。而且，随着市场经济体制在农村的逐步的完善，乡政府的职能作用将进一步改革。但是，到目前为止，县乡两级政府对农业生产及农户生产的干预仍然是行之有效的。地方政府与信用社的关系仍然处在“剪不断、理还乱”的状态之中。
　　
　　信用社与农业银行的关系也是一直若即若离的。原来，农业银行就在历史上领导了几次信用社。而且84年信用社的“组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性”的“老三性”改革还是国务院指定由中国农业银行来实施的呢。可惜这样的改革却没有将信用社改造成为“独立自主、独立核算、自负盈亏”的“真正的群众性的合作金融组织”，而是改造成为了农行自己甩包袱的“缓冲地带”，同时造成信用社与农业银行之间的债务和责任也是永远分也分不清楚的状态。另外，还有一个后遗症就是，使得信用社的职工们成为“公家人”的期望更加强烈。
　　
　　3、 制度的建立与健全
　　改革开放以后，我们党已经确立了以经济建设为中心的目标，在这个目标的指导下，信用社的制度建立与健全工作取得了与其他领域同样辉煌的成果。20多年来，一直没有发生过象大跃进与文革那样的混乱的状况。特别是中央银行制度的建立及对信用社的经营风险的高度关注，使得信用社已经远离了产生混乱状态的机制了。现在的问题是在目前已经比较稳定的制度框架下的修补问题，合理化问题及精致化问题。
　　
　　4、对三农的影响
　　改革开放以来，农村的经济的确是取得了骄人的成绩。解决了中国人的吃饭的大问题，提高了农民的收入总水平有了很大的提高。但是，我们也必须清醒地看到，农民的收入水平增长速度远远地低于全国公民的平均水平，农村经济结构低下的状况没有得到根本的改善，农村生产力水平仍然处于原始状态。这与整个国家的繁荣富强是不相称的。虽然从数字上我们可以认定：农信社对农业的贡献是巨大的，资产及负债规模的扩张是巨大的。可是我们说不清的是：到底是当地农村经济的发展带动了当地的农信社的资产扩张还是农信社的发展促进了当地经济的发展。
　　
　　
　　
　　面对商业银行的日趋“商业化”和信用合作社的“不合作”，农民们无可奈何地把他们的借贷希望寄托于民间借贷，图一是根据温铁军博士的研究结果绘制的趋势曲线，该图清楚地表明，自1995年以来，农户的约七成借款来源于民间借贷，而且这个比重总体上呈上升趋势，它从反面证明了农村资金的稀缺和金融机构“支农”效率的低下。更为严重的是，伴随着农村资金供给的紧张，高利贷大量发生。
　　以下是根据温铁军领导的课题组对全国15个省份24个市县的41个村落的调查资料整理所得的农户民间借贷利率分布表，表一表明月息
　　
　　农户民间借贷利率分布表（表一）
　　
　　月利率（分/月） 组中值(分/月)x 比重（％）f xf
　　0——1.5 0.75 36.4 0.273
　　1.5——2.0 1.75 20.5 0.359
　　2.0——4.0 3.00 18.2 0.546
　　4.0以上 5.00 24.9 1.245
　　合计 —— 100 2.423
　　1.5分以上的农户高利率民间借款占63.6％；容易计算，农户民间借款的平均利率为2.423分/月（平均利率=∑xf），即无论是从频率分布还是从均值的角度来看，高利贷现象已经在农村普遍存在。而1999年有关部门对固定农户观察点的跟踪调查则表明，农户生活性借款的比重已经达到了45.93％，高于生产性借款1.68个百分点，这说明许多农民已经借款度日了，这不能不使人联想起解放前的“黄世仁”对“杨白劳”的高利盘剥。
　　情况是严重的，所以政府在2001年开始施行的小额农贷政策，对于农民来说，真是具有雪中送碳的意义。
　　
　　二、 谁，凭什么在给信用社作主？管理体制改革方向的讨论：
　　
　　我们认为：由谁作主都可以，关键问题是：谁作主谁得到收益，同时谁也必须承担获得收益的风险。如果能将这个问题解决了，那么，由谁来作主的问题就实际上得到了解决。如果风险只是由抽象的“信用社”来承担，而这样的风险并不由对信用社作主的“人”来承担，那么谁都希望来作这个主。我们想说的是：必须让风险与收益在每个“发言者”身上归位。
　　
　　作为非所有者的研究者，我们倾向于同意这样的看法：改革方向问题实际上是合作制问题与银行制问题的争论，而不是合作制与集体制的争论。合作制与集体制的讨论根本就不是管理体制问题，而是归谁所有的问题。
　　
　　改革开放以后，我国信用社经过了两次向“合作制”回归的旅程，一次是84年，另一次是96年。但是，结果却是橘生淮北则为枳。造成这一现象的原因，我们认为有以下几个方面值得关注：
　　
　　1、 该发言的还没有发言？！
　　参加信用社发展方向讨论的人不少，但结论却比较单一。其实如果对参加讨论的人员的身份进行分类，则容易看出为什么他们的结论会比较单一。
　　其一是来自中央政府的研究人员——他们当然很想将信用社办成联系农民的最好的金融纽带。问题是他们的“好经”经常被下面的和尚给唱歪了。他们自己也出台了一些不一定符合经济发展规律的政策。比如：确定将农村信用社作为利率市场化改革的试验基地的做法，可能就是好心办坏事：农业经济的利润率本来就低于其他经济的利润率。让农民来承受高于一般利率水平50%以上的利率压力，肯定将使得农业的利润率被挤压得更薄。
　　其二是代表人民银行的研究人员——他们本来应该从监管的角度提出应该怎么化解风险的问题的，但是，一讨论风险的问题就必然会牵涉到信用社本身的管理体制的问题。结果他们往往一不小心就站到“领导”的角度来规划甚至是确定信用社的体制应该怎么怎么。其中又掺插城市信用社与农村信用社的合并问题，而原来县域城市信用社存在的原因之一就是县人民银行把城信社当成自己的职工子女的就业基地。所以，人民银行的研究人员经常在这么几层角色之间变换，私下都是希望能为自己解决疑难。现在很容易发现：他们除了主要运用行政手段而不一定是经济手段解决农信社的“风险”问题的同时，为信用社膨胀的人员也是不争的事实。
　　其三是代表地方政府的研究人员——信用社在人民公社的体制下，一直就是在他们的权力范围之内的。现在他们对信用社仍然是干预不断。况且现在信用社要开展业务，没有到他们的庙里烧香肯定将艰难曲折。特别是在我们国家仍然是政府管经济的国情下，他们对信用社的干预就显得名正言顺了。问题是他们在信用社贷的款太多了，占的比例太高了，你简直分不清那些是为地方经济发展服务的，那些是为他们解决乡公务员的工资的，那些是他们作为公家人拥有的独特地位而自己私人的借款。这样的身份的交替出现使得人们无法区分他们的行为是不是行政干预。所以，他们造成的不良贷款就无法定位将由谁来承担责任。
　　其四是代表农业银行的研究人员：他们对信用社是有着“业务指导”的优越性。后来分家以后又成为信用社的竞争对手。他们原来作为信用社的领导的期间，农行与信用社之间的债权债务就比较混乱，以至于到现在农行还认为自己在领导信用社的过程中是吃了亏的，而信用社更认为农行利用了当领导的优势占了信用社的便宜——你下命令我放款，包袱却是由信用社而不是下命令的农行承担。
　　其五就是来自体制内的学院学者了。为什么我这里要强调“体制内”的学者呢？因为我们的学者经过长期的改造，基本上已经成为了教书匠而缺乏独立的思考能力。所以，任何一次的改革方案一出台，他们就会唱唱赞歌。“大跃进”时是这样，文革时也是这样，现在，仍然是这样。而且他们唱的都比较到位，因为他们经过了专业训练，。个人认为：他们应该增加些实事求是的研究作风。
　　其六是信用社的在职职工。按理说，他们对信用社的发展情况最清楚，应该最有发言权。可惜我们发现：作为事实上的代理人，他们最关注的倒不一定是信用社的健康发展问题，而是集中在如何提升信用社的官格，使得自己成为“公家人”的身份上；倒不一定是信用社对农业生产的促进作用上及对农民脱贫解困的问题，集中在怎么给自己分红上（为此不惜做点假帐）。倒不一定是怎么为农民提供更好的服务上，而是故意为农民增加一些“坎”，设法为自己某些小小“寻租”。这不能不说是一种遗憾。所以造成的结果是：农民视信用社的职工是“公家人”。不是为自己服务的自己人了。
　　最后，我们发现：这些有资格对信用社“发言”的人中，我们基本上没有发现信用社名义上的主人：农民。解放以后，特别是人民公社体制以后一直到现在，在对于他们的发展方向的讨论中，基本上都没有见到过他们的发言。无论是在专业文章中，还是在信用社的“社员代表大会”中都是如此。还是让我们来看一个典型的信用社领导人的“述职”会议吧：
　　
　　（2002年佛山市农村信用社）联社召开领导班子成员述职大会
　　
　　 2月22日，联社在17楼会议室召开领导班子成员年度述职大会。此次大会是中国人民银行佛山市中心支行、佛山市农金改办对我社领导班子成员进行考核审查的重要一环，旨在准确检查、正确评价联社领导班子成员的工作实绩和能力，更好地任用工作能力强、素质高的领导人才。佛山市农金改办、市人行合作金融机构监管科领导和有关工作人员，联社机关及直属营业部全体办公室人员、各信用社正副主任出席了大会。
　　
　　联社主任庞永锦同志、副主任伍杰雄同志以及工会主席李丽芬同志，相继就2001年工作情况向大会进行述职，接受上级组织的年度考核与任职资格检查。联社与会人员以无记名投票方式对以上3位联社领导班子成员进行了民主测评。
　　http://www.fsrcc.com/xinxi1.htm
　　
　　我们看到：在这样的会议上，信用社联社的领导们根本就不是对自己的“主人”在述职，而是在对自己的权力来源——“领导”述职。参与旁听的是自己的员工和自己提拔的下属——各信用社正副主任。
　　
　　所以说，我们信用社的职员实际上是双重代理角色：以上级领导为农民的代表，然后，信用社的领导有成为上级领导在信用社的代表。在这样的双重的代理过程中，只要有一层代表没有真正代表农民，那么出来的决策对农民就不一定有正面的意义。让我们来看看农村信用社在资金的流向问题上的权威研究吧：
　　
　　信用社变成了农村资金的“抽水机”了。以1993年为例，当年全国农村信用社存贷款差额高达1153.4亿元,其中农户存款3756.2亿元,而农户得到的贷款仅有880.6亿元。人民银行合作司司长张功平同志于2002年初在介绍江苏农村信用社改革情况时表示：“截至2001年底，全国农村信用社各项存款余额17263亿元，占金融机构存款总额的12％；各项贷款余额11971亿元，占金融机构贷 款总额的11％，其中农业贷款余额4417亿元，占金融机构农业贷款总额的77％。农村信用社已成为我国农村联系农民的重要金融纽带和支持农业、农村经济发展的金融主力军。”但仔细研究张司长这“鼓舞人心”的话语后我们发现，农村信用社这个“支农”主力军把他的63.1％ (1-4417÷11971=63.1％)的贷款放在了“非农部门”，而包括农业银行在内的所有商业银行对农业部门的贷款仅有1319亿元[（4417÷77％）×23％=1319]。温铁军博士的最近研究则表明: “1985年以前农户贷款中绝大部分来自农业银行和信用社，1990年以后虽然有所下降，但仍然占了40％左右。而1995－1999年下降为低于25％。”从各方面资料综合来看，农村无疑已成为资金的净流出部门，而农村信用社对此“功不可没”。 ①
　　
　　
　　2、 私有产权到底有多么可怕？
　　私有产权在中国一直就没有在理论上得到承认，虽然事实上私有制一直在经济领域中发挥着不可替代的作用。但是，“不敢正视”一直是我们保存的心态。这种心态在经济领域中的负面作用已经逐步得到体现。我们知道：西方经济学里面认同人都是理性的，也就是说承认人的利己的本性。而这并不是坏事——相信人的利己本性则认同可以通过价格来调节人的行为，使之主观利己，客观利人——也就是“看不见的手”——价格会通过对人的行为的调节来调节资源的配制，使之更有效率。但是，我们一直没有在理论上认同这一点。比如：国有企业的改革中，不愿意承认私有制对企业领导人的刺激作用，结果造成国有企业的效益低下，逐渐不是民营企业的对手。在投资领域，宪法没有“保护私有财产神圣不可侵犯”的条例。结果造成不少的民营的资金壮大以后却从中国出逃。在信用社领域，不愿意承认信用社是在私有制的基础上的合作。硬说集体制就是合作制。结果弄成了目前的“中国特色”。其实是个三不承认：农民不承认信用社是自己的信用社；国家不承认信用社是国有的信用社；信用社的职工不承认信用社是农民的信用社。
　　其实，我国的改革是自农村开始的。原因就在于农村的“集体制”将农村经济弄得都到了破产的边缘。最终导致了“集体制”的破产。后来农村中流行的口号是：“交够了国家的，留足了集体的，剩下的都是自己的”。这“自己的”就是在收入层次上间接地对农民承认了私有制。而这一承认就开创了我国农村、甚至是整个国家的改革开放的新局面。特别令人振奋的是：新一代中央领导非常英明，在刚刚结束的十六大上，通过了新的决议，认同了政府“保护合法的劳动收入与合法的非劳动收入”。这样承认将对除劳动收入以外的合法收入的私有收入的认同和保护是符合国际惯例的。
　　
　　3、国际合作制原则对中国的信用社到底意味着什么？
　　中华人民共和国建立至今,中国与以联合国为主要代表的各主要国际组织的关系大体上经历了从拒绝到承认、从观望到参与；从扮演一般性角色到力争重要发言权的变化。这种变化不仅同国际背景的改变紧密相关，而且与中国国内的形势和需求密不可分。没有对中国的内外环境及条件的全面考察不可能深刻认识这种变化的性质和根源。以世界革命为追求目标的毛泽东年代、改革开放以来的邓小平时期、新一代领导集体面临的新世纪应当成为考察中国与国际组织关系的三个国内时间座标。
　　加入WTO这样关系到每一个作为中国人的“消费者”及“生产者”的切身利益的国际性组织，对我们全国每一个人的意义都是非常深刻的。加入这样的国际组织的意义除了经济层面上以外，最重要的就是要求我们怎么才能理解和服从游戏规则层面上的意义了。
　　本来，WTO为我们的农民参与国际竞争铺平了道路，巴塞尔协议及中央银行的监管为农村信用社以资本抵御风险提供了保障，国际合作社原则为我国农信社的经营管理提供了原则性的建议，剩下的就是我们的观念和行为怎么符合这些国际通行的游戏规则的问题了。
　　
　　三：关于农信社的几个问题的理论性探讨
　　如果真是由农民自己作主，我们想像：以下这些问题都将在逻辑上迎刃而解
　　
　　1、 信用社的资金流向问题及信用社的利率市场化问题
　　由农民自己作主，如果他们认为自己的资金在自己的经营范围内寻求不到令人满意的获利项目，想将资金拆借到外面获取更高额的收益，那么他们自己承担风险，自己做决策，只要不违反中央银行的相关规定，应该没有什么问题。同样道理，如果是由他们自己决定资金流向问题，那么在他们自己缺乏资金的时候，也完全可以从外面往自己的信用社拆入资金，只要他们能承受相当的利率。
　　
　　前面说到，农村信用社现在实际上成为了农村资金的“抽水机”，其实问题还不仅仅是它是抽水机，严重的地方是它只是往城市抽却没有相反的“输水机”的功能。如果利率市场化了，那么在加入了WTO的背景下，农业的产业化也将使得各地农村产生高额利润的产品和产业。则需要农信社必须具备抽水机与输水机的双向功能。
　　2、 信用社的腐败问题
　　 由农民自己作主的最大的好处就在于对腐败的自清洁功能。农民对信用社腐败问题是天然地具有“切肤之痛”的感受的，只要能让他们自己去防腐败，他们一定会制定真正的能落实到位的措施。根本就不用我们旁人担心。比如
　　
　　3、 信用社立法问题
　　 我们 分析：信用社的“艰难曲折”的发展道路本身就说明：信用社的在没有法律保护他们的权益的情况下，“身不由己”是必然的命运。要想在根本上改变信用社以后的命运，就必须通过立法来保护他们的权益。那么以后各利益集团在博弈的过程，都只能在法律允许的框架内进行。如果有那个利益集团在获取自己的权益的过程中损伤了另一利益集团的权益，另一集团都只能运用法律为保护自己权益的武器。
　　
　　如果信用社能够通过立法来确定它的地位，那么，确立的原则应是符合巴塞尔协议要求的、符合国际合作制原则的角度来立法，在地位上，信用社完全应该与银行制度一致，都是为市场经济服务的，但是又必须突出信用社的特点：根据合作制原则，信用社应该是为社员服务，不是以盈利为最高目标的组织，而且这一点应该是在税收制度上得到体现。因为国际上任何国家，包括发达国家如美国的信用社都是可以得到相当税收优惠的。
　　
　　写在最后的话：
　　农村的问题实际上是一个系统工程的问题，要解决也是必须用全局的观点来看待，才能得出比较符合规律的正确的结论。说到底，其实就是应该在很多体现农民利益的领域让农民自己代表自己，在权利上不平等，在经济上就无效率。一个社会中最大的人群被压缩了权利，经济政策就会出现系统性的偏差。仅从几十年的农业政策史及其经济后果来看，缺少一个反映农民利益的、平衡的政治结构，是许多损害农民利益进而损害全社会利益的政策轻易出台的重要原因。对于制度和政策，如果农民能够直接发出与他们的人口比例相称的声音，我们就无需等待一个检验政策的周期，承担政策错误的所有后果，而是直接将损害农民的政策排除在外。因此，还农民以真正平等的权利，是避免我国农村政策失误的宪法层次的解决办法。这毫无疑问也有利于非农民利益集团，有利于整个国家。因为正如前面所说，对一个利益集团的损害，最终会导致对整个社会的损害；从根本上解决了农民的问题，我们就掌握了自己国家的命运；并且以更低的社会代价：用和平的选票替代暴烈的革命。