铁 腕 掰 不 过 “铁 律”——中国宏观调控之制度因素分析

1、 中央刹车  地方加油——引子

在上文中，我强烈地质疑了由中央政府领唱，地方政府合唱GDP交响曲的不合理，认为这是造成目前经济发烧并进而导致煤电油运紧张并制约经济发展的根源。目前看来，中央政府已经有明显的刹车动作，比如财政政策已经由“积极”改为“稳健”；利率由多年连续“调低”首次转向“调高”，逐渐淡化发展中的GDP崇拜。但是地方政府却依然处于“意犹未尽、欲罢不能”的状态。

《市委书记牛玉儒病中115日》[ii]文摘：谢莉知道丈夫所说的承诺，也熟悉了他经常挂在嘴边的“GDP，翻一番、2007年”这样的词语。

牛玉儒的目标甚至让自治区党委书记储波也感到惊讶。“现在证明，他这个目标是合适的，完全能实现的，但在当时，我都不大敢相信。”

从以上这两段文摘中我们可以看出：指引地方官员前进的依然是GDP交响曲。这就给目前中央的宏观调控出了大难题了：当行政调控的“铁腕”遭遇地方政府高涨的“政治热情”，谁将获得胜利？

其实，经济问题政治化处理是中国特色之一，大跃进就是一个典型。这样的亏我们已经吃了不少，前任虚心接受，后任过后重犯。这里反映的问题就是政府官员缺乏“区分”的思维方式。包括对政治行为和经济行为的区分；对政府各机构的职能进行区分；对政府和非政府机构的职能的区分；缺乏对公共利益和部门利益的区分。

2、 宏观调控未必是“政府”的职能——分权以约束私利是市场经济的规则

经济波动是客观存在的经济现象。而减少这种波动对经济的“破坏性”影响就得依赖“政府”实施宏观调控政策。这都已经变成了“常识”。我看这属于常识性错误。因为，在市场经济国家，执行宏观调控政策的机构则未必是政府。比如美国联邦储备委员会的确是负责执行货币政策的机构之一，但是这个机构是独立于政府而对国会负责的机构。“总统也许有能力影响联邦储备董事会，但是，董事会也会在总统希望他们降低利率时却提高利率，或采取其它方式对抗总统的经济政策。不论总统还是国会都无权决定政府在确立经济政策中的所有行动”。[iii]

当然，美国的财政部长倒是在总统的领导之下，但是美国的财政政策也是 “有限”的。只能在增加或者减少财政支出、提高或者降低税收比例等问题上有所作为。而且无疑必须经过议会的批准。

市场经济成熟国家的中央银行不是政府，议会不是政府。这就是说，政治行为与经济行为是明确的“区分”的；政府和非政府机构之间的职能是明确“区分”的。之所以进行这样的区分，就是因为他们认为每个人都是利己的，而作为掌握公权力的政府也是由人组成的，所以“总统是不可靠的”，为了避免总统为了己党连任的私利而影响公共利益，故必须进行分权。依靠制度相互制约。

我国政治架构决定了我国政府的宏观调控属于典型的“眉毛胡子一把抓”的状态。人民银行与财政部同样属于政府管辖，而人大机构与政府机构又同样都在党的领导之下。所以，我国的宏观调控从调控的主体上讲，属于“行政干预”。政府既是宏观调控政策的制定者，又是具体的执行者。这样极具中国特色体制下的宏观调控政策都是在“假设”各级地方政府以及各个行政机构在行政过程中，包括对GDP交响曲合唱过程中以及在执行宏观调控过程中，是“没有自身利益”的条件下的行政行为。但是，这样的“假设”却很值得质疑，这可以通过对本次宏观调控的效果以及造成的原因进行制度因素方面深入分析来说明。

3、 铁腕的下一个对手是谁？——行政调控效果分析

2004年开始实施的宏观调控，国家发改委主任马凯认为主要的手段是：实施了调整银行存款准备金率，清理整顿开发区和整顿土地市场秩序，抑制钢铁、水泥、电解铝等行业盲目投资等调控措施[iv]。后期还动用了调高利率的手段。这些手段可以进行区分：只有调整准备金和提高利率属于“经济手段”，而收缩土地控制权以及控制行业投资的手段显然属于“行政手段”。

一年将近，必须对行政调控的效果进行评价：“能源紧张、价格上涨、部分行业投资过多……这些在去年曾印证经济过热的现象今年又悄悄出现”。“老问题没有解决，新问题又出现了。”马凯对此忧心忡忡[v]。钢铁的价格走势呈现典型的 ‘U’型上扬走势。记者周颖在《中国钢铁业“惊魂”２００天》[vi]一文中说：“从４月到１０月，中国钢铁业经历了有史以来的巨幅震荡行情。２００天的时间，中国钢铁业似乎经历了悲喜两重天”。高温难消源自钢性市场需求。

上图为2004年中国钢铁价格走势图[vii]，而今年宏观调控以来的水泥价格走势见下图[viii]

所以，我在《“铁本”掰不过铁腕》一文中认为行政调控“用错了逻辑”的批评是非常正确的。假如“铁本”没有遭遇铁腕的整治，它肯定将赚的盆满钵满。可如今，“铁本”老总戴国芳却只能在监狱面对这种“钢性市场需求”。

恍然之间，我们发现，宏观调控经历了300天，已经悄悄地发生了180度的转弯，地方政府又准备摩拳擦掌，大干快上了。

从以上引文我们发现，本轮宏观调控，从效果上看已经失败。因为钢铁、水泥的价格“又”涨上去了，；因为收缩了的土地审批权力不得不逐步放开；抑制民营企业向钢铁、水泥、电解铝等行业的投资，却留出了国资和外资向该领域扩张的空间。而煤、电、油、运的紧张局面丝毫没有化解的迹象，相反，杀了鸡（铁本）却没有“唬住”地方政府这些“猴”。有“牛书记”的榜样在，地方政府已经成功地化解了中央政府的行政调控的压力，地方政府的GDP交响曲越趋高亢。

看来铁腕掰赢了“铁本”，但是面临着新的对手却是地方政府的那只由利益引导的“看不见的手”。

4、 政府利益 “就是” 公共利益吗？——行政调控失效原因分析之一

行政性的宏观调控为什么会出现适得其反的效果？地方政府为什么“不听话”？

所以，我们必须分析下面两个问题：政府利益等于公共利益吗？政府到底“应该”干什么？

新制度经济学认为国家有两个基本目标：1）使社会（公共）利益最大化，为此必须降低交易费用，使社会的产出最大化，以增加国家国民的收入。2）使统治者（政府）利益最大化，为此必须界定产权，制定社会基本规则，以达到使统治者的收益最大化的目标；国家的这两个目标是冲突的，使社会利益最大化与使统治者的利益最大化两者往往不可兼得。 “诺斯悖论[ix]”认为， “一个政府必须演化为一个有效、公正的契约第三方执行者。第三方强制实施，意味着政府应该强大到能有效监督产权、强制实施契约。”但他同时又道出了自己的担忧：“如果一个政府一旦具有了这样强制的力量，那么，那些管理该政府的人便会利用这种力量来谋取自身的利益，而以牺牲社会其他人的利益为代价。”

通过这种区分，我们可以从一个角度理解：去年以掰倒“铁本”为标志的宏观调控铁腕既可以理解为是为了使社会（公共）利益最大化的目标——比如是为了控制通货膨胀、为了抑制重复投资的“不科学的发展观”；又可以理解为是为了加大对国有企业保护力度的“私心”——比如抑制民营资本参与中国经济的发展机遇，给国有资本吞并私有钢铁企业一个空间，毕竟国有钢铁企业的利润是由政府直接支配的。也就是说：政府利益与公共利益有时是相互竞争，甚至是此消彼张的。

本次行政调控失效，暴露了另外的一个问题是：中央政府的利益与地方政府的利益并不是重叠的。中央政府的目标也许是使社会（公共）利益最大化，但是由于客观存在着财政包干制度，地方政府既插手投资，甚至成为私营企业投资的总后台（比如铁本事件就是如此），而且成为“经营城市”的主体，获取巨大的土地倒卖的价格差。而任何一个地方的“公共利益”的主体是当地人民而未必是当地政府。地方政府通过倒卖土地获取的价格差，其收益者是地方政府，其利益受损者是原先这些土地的使用者。

现在，地方政府的利益取向非常明显地与本地的公共利益相冲突。他们可以用“低保”、“社保”、“配套改革”等种种手法安民、抚民，同时，大量农田、城市土地被从农民、市民手中剥离出来，从而使他们彻底失去了在经济要素的新一轮配置过程中参与分享收益的权利和机会。他们大多只能在事后，每月领着聊以糊口的保障、补偿，眼睁睁地看着巨额的土地出让收益，流进了政府财政的腰包。

所以，地方政府出于自身利益需要，在与本次行政调控的铁腕较劲。

5、 “科学发展观”的内涵需要“科学”起来——行政调控失灵原因分析之二

本次宏观调控，提出了一个基于“五个统筹”基础上的，蕴含着全面、协调、均衡、可持续和以人为本的“科学发展观”。我认为这本身是一个发展观的巨大进步。但是，到目前为止，还没有就科学发展观的判断主体（谁判断）、判断客体（判断谁）、判断方式等内容进行分析和阐述，并得到学术上的论证。

判断主体天然是政府吗？我看未必。比如电力建设项目表现出来的问题就非常明显。“我国从1969年开始，国内就开始缺电，经过近20年的建设，尤其是上世纪90年代的大力度建设，1998年电力供需才首次出现平衡”。“三年不上火电”的错误决策，就是从这时开始”[x]。问题是：难道当初作出这项决策的政府要员自己认为这项决策“不科学”吗？显然不是。只是经济发展的状态远远超过了当初要员决策时预测能力的力所能及的范围。因此我们可以得出的结论是：经济发展是由大量的政府所不能控制的因素所共同决定的结果。所以政府“天然地”成为科学发展观的判断主体，本身就不是科学的态度。

判断客体到底是谁？是地方政府吗？我表示怀疑。只有当地方政府成为经济发展的投资主体的时候，由中央政府来判断地方政府的投资决策是否科学“似乎”有一点道理。但真问题是：无论是中央政府还是地方政府，都应该退出投资主体地位，由产权清晰的企业充当投资主体。只有企业作为投资主体，才会按照“自负盈亏、自担风险”的规则游戏。而政府作为投资主体，这项规则完全失效，因为没有让决策者承担责任的机制。李金华审计长近日坦言[xi]，审计的目的不仅仅在于披露了许多大案要案，令他更为忧心忡忡的是，究竟谁为这些审计出来的问题承担责任？

判断的方式是什么呢？在目前这样的政治制度下，真理只是和现任领导站在一边。而在真正的市场经济条件下，优胜劣汰才是游戏规则。

所以，总的结论是：发展是否科学的判断主体是“市场需求”而不是“中央政府”，判断的客体是“企业”而不是地方政府，判断的方式是竞争。这才是符合经济科学规律的科学发展观。

6、 什么样的政府才是“理性经济人”？——行政调控失灵原因分析之三

“经营城市”的口号从提出到现在，不过短短的几年时间。但是由此造成的社会冲突却迅速发展成为当今中国社会中的主要矛盾。从目前暴露出来的情况看，基本可以得出一个假设：政府作为“经营城市”的主体，其表现出来的行为模式与“理性经济人”的行为模式有很大的差距。并因此造成了对本次行政调控失效的原因之一。

理性之所以被称为理性，是指其行为符合一系列的规律约束。比如老百姓作为消费者，一定在“收入约束”下追求效用最大化目标，所以会达下面的结果：

MU_X/P_X=MU_Y/P_Y=货币的边际效用的均衡状态，老百姓之所以无须教育就属于“节约型”的消费者，是因为“收入有限”是其有效约束条件。

但是政府则可以突破“收入约束”，可以发行债券、增发货币甚至是（地方政府）爷用孙钱，不顾继任者等方式达到自己的目标。如果用准确的经济数学语言描述，那就是“无收入约束”的效用最大化问题，结论是：

MU=0,MU′＜0。

用经济学语言描述，就是说（政府）因为缺乏有效的收入约束，虽然其边际效用是递减的，但是其消费行为会一直到边际效用为零的时候才停止。其消费支出是典型的“随心所欲”。将“勤俭节约”当耳旁风是符合规律的选择。

作为生产者，私人企业会按照边际收益等于边际成本的那一点来提供有限的产品。只要离开了那一均衡点，则会造成企业利润的下降，甚至是亏损。私人企业为了扩大利润，必须想方设法降低成本。所以，私人企业有动力为社会提供“更便宜的、有限的”私人产品。但是政府提供公共产品却未无“成本约束”。官员们为了给个人或小利益团体寻求利益，甚至会采用提高公共产品的生产成本的方式提供公共产品。所以会给社会提供“更贵的，更多的”的公共产品。所以我们会惊讶地在西部看到人员稀少的城市建设了“巨大的、夜晚也光彩夺目的却空荡荡的广场”。

私人企业投资必须受到“风险约束”，就是如马克思说的“惊险一越”——怕没有人购买。但是各级政府机构在提供公共产品的时候，其行为却无须接受投资的收益和风险相对称的原则的约束。因为这种投资完成以后，产品不需要进入“交易市场”进行交易，不担心“惊险一跃”，不怕缺乏购买者。这就意味着其投资行为无风险约束。

所以，这样的政府作为消费者没有收入约束，作为公共产品的提供者没有成本约束和风险约束，其行为不适合用“理性经济人”模式进行分析。这种政府投资的特点是“非理性”或“反理性”。而硬币的另一面是：所有的这些令人匪夷所思的非理性行为，都符合决策者个人及其利益集团的理性——他们自己却可以通过这些不理性的投资行为获得数量不详的“灰色收入”（樊纲语）。可以佐证我观点的是李金华审计长今年的审计报告的第六部分[xii]。

西方国家的政府虽然也是“经营城市”的主体。但是为了约束其机会主义倾向，所以在政治制度上设计了政党竞争来约束政党行为。而且政府的主要职能放在为社会提供制度性公共产品以及为弥补“家庭失效”以及“市场失效”的公共产品上面，而不是垄断资源上面。为了保证这些制度的实施，还有独立媒体来监督。

政府投资的不理性甚至是反理性特征体现的是计划经济思维方式。其与市场经济的思维方式的区别在于：市场经济的思维方式是以“人性利己”作为整个理论框架的基础性假设，监督方式是建立在对政府官员“不信任”的基础上的监督，故而非常严厉，并因此效果明显。而计划经济的思维方式是以“人性是可以通过教育而变‘好’”作为整个理论框架的基础性假设，因此监督方式是建立在对政府官员“信任”的基础上的，故而非常仁慈。从效果上来看非常失效，令人失望。

那种思维方式正确呢？我只能这样说：市场经济的思维基础“人性利己论”的确属于无法“证实”的范畴，所以只能被称为“假设”；计划经济的思维基础“人性利他论”也是属于无法证实的范畴，但是却不能被称为“假设”，因为它同时属于可以“证伪”的范畴。证伪的方式很简单：1）经济体制改革不仅仅是从计划经济向市场经济的体制转变，也包括对市场经济体制建立的基础性假设（人性利己）的认同，否则为什么要“转轨”呢。2）自从改革开放的26年以来。我国共产党的反对腐败的力度一直在递增。而与此同时，腐败的力度也在递增，甚至跑得更快。从“透明国际”公布的“清廉指数[xiii]”来判断，更加令人沮丧：2003年，中国排名第66位，2004年，中国排名第71位。下滑了几位。这说明不是我党在反腐败方面不努力，而是在建立反腐败的“制度假设”方面出了问题。

行政权力利益化，部门利益制度化，同时缺乏约束权力的制度，所以产生了制度性腐败的温床。所以地方政府为了地方政府私利或者部门私利（而不是公共利益），对待行政调控的态度就是阳奉阴违。

7、 政府到底应该干什么？ ——谨防政府不务正业

政府“应该”是干什么的，而不是讨论政府所干的为什么都是对的，后一种思维无疑属于“两个凡是”的思维。

从社会学的角度看，政府的社会功能是用来弥补“家庭失灵”的。比如养老保障、医疗保障等。我们国家的这些保障制度的确已经初步建立，但却是针对最不需要的人建立的。最需要保障的人在农村，他们却什么保障也没有。因为他们无权参与游戏规则的制定。去年国家卫生总局透露：中国有近一半的农民，是病死在自家的床上。

从法学的角度看，法律制度的目标当然是社会秩序。在三权分立的国家，法律制度是由独立的立法机构而不是由政府所提供。政府的行为也必须在法律的框架内作为，否则政府也会受到法律的处罚。包括宏观调控，比如对利率走势的看法，政府只能从公共利益的角度提出建议，而无权干预中央银行的具体行为。否则是要承担法律的后果的。

从经济学的角度来看，政府的经济功能是用来弥补“市场失灵”的。市场失灵的原因有四：1）、垄断2）、外部性3）、公共产品4）、信息不足。[xiv]

但是我们看到的现实却与之有相当的差距：

1）、垄断产生于各级政府。从纵向看存在行业性的垄断，从横向看又存在的地区性的垄断。为此地方政府画地为牢，眼里只有税收，没有市场。大量的国有企业逼迫政府不是在削弱垄断，而是在限制竞争。

2）、官商勾结甚至官商一体是中国特色，所以为了解决太湖污染这样的“公共产品”问题，需要总理下令才能解决；所以矿难都会被地方政府隐瞒。

3）、缺乏媒体监督的公共产品提供过程黑幕重重。公共产品的生产者和提供者没有加以区分，竞争机制引入不足造成这样的南辕北辙的结果：不需要的大广场越建越宏伟，急需的基础教育无米下锅。拆迁搞的怨声载道，贫穷在无声地隔代遗传。

4）、信任危机是当前的重要社会特征之一。毒奶粉事件爆发以前，受害的消费者投诉无门，后来才发现：受理投诉的猫实际上已经与被投诉的老鼠坐在同一条板凳上。这样的政府工作人员不是努力在减少信息不足，而是在努力创造信息不足,并从中为自己牟利。

通过以上分析，我们发现：政府该干的（提供公共产品和社会秩序）领域官员们显得不够努力，明显存在动力不足；在政府不该干的（提供竞争性的消费品和提供过份‘美丽的城市’）领域官员们却很积极，动力充沛。我认为这也很好解释：我们的政府在实际上控制着我国的资源的配置权利（包括土地资源及资金资源），从而享受配置权力的红利。政府官员的个人利益与部门利益的方向一致，高度重叠。部门权力成为部门利益的制度保障。争权就是夺利。

8、  铁腕何必与铁律较劲——财政体制、监督体制、政府职能都必须转型

“每一个人在追求自身利益时，都会被看不见的手引导着去达到并非出于其本意的目的[xv]”这是亚当·斯密在他著名的《国富论》中认识到的铁律。美国多所大学在亚当·斯密诞生270周年时，举行了盛大的集会以及盛大的学术讨论会。在西方各国得到了这样的一个结论：凡是采取了亚当·斯密的经济理论和政策的国家，经济就繁荣，没有运用斯密的经济理论和政策的国家大多衰败、落后。

大跃进，就是典型的铁腕与铁律较劲失败后却蛮不承认的事例。好在第二代领导人改弦易辙，承认走了弯路，必须“按照经济规律办事”才将国民经济从崩溃的边缘拉了回来。这个经济规律是什么呢？就是刺激“积极性”，也就是利用人的利己本性达到利他的效果。也就是对这个铁律的曲线认同。1978年启动改革以后到1994年以前的财政包干制度以及1994年以后的财政分税制度，都是为了调动以及更好地调动“地方政府的积极性”，这样的政策事实上承认了地方政府是一个“利己”的政府。特别是分税制改革对各级政府组织财政收入的激励作用较为明显。但遗憾的问题在于：我们的监督机制却不是按照这个显而易见的假设为确立原则。

财政包干制度及分税制改革的正面效应有二：其一是刺激地方政府从负效率的阶级斗争中转移到经济发展为中心的工作上来。其二是通过层层的“放权让利”，逐渐清晰产权的过程就很好地刺激了各种社会资源的产权所有者追求自身利益的过程，在“看不见的手”的指引下，极大地提高了资源利用的效率，生产力得到极大发展。

但是，在现在市场经济的框架已经基本建成的历史新时期，分税制的负面效应已经暴露无疑：地方政府事实上被引导成为了一个一个的利益主体，他们在提供公共物品的同时追求自身的私利，并利用掌握的权力寻租，所以他们的行为表现得很不理性，以至于成为一个不务正业的政府，甚至成为扰乱社会秩序的主体。同时，为了私利会动用公权力压制因此造成的社会矛盾，给中央政府造成了巨大的压力。所以，政府的注意力的面临新的战略矫正。政府（包括中央政府和地方政府）的注意力都必须从经济建设的主体上转移到为社会提供“公共服务”的主体这样的“正业”上来。因此，财政体制必须按照公共财政的体制框架构建。只有在这种重新构建财政制度的前提下，宏观调控才有施行的基础，才不会错位成为行政调控。

“利己”是人的本性，这是与国别无关、与人种无关、与信仰无关、与是否官员以及官员级别的高低无关的人性判断。是所有其他的经济规律的规律，属于元规律。市场经济的理论就是建立在这个所谓的“假设”之上。现代民主政治制度也是建立在这个“假设”之上。因此财政体制的建立、对政府官员权力的监督制度的建立、政府职能的转变等都必须以此铁律为基础才能犁清。铁腕和这个铁律较劲纯属白搭。

目前的宏观调控所遭遇的难题，正是中央政府的“计划”与地方政府的“计划”在打架。他们的旗号都是“公共利益”，但却未必在程序上和事实上得到了公众授权和认可。公众的“公共利益”就这样被未被授权的“别人”搏奕着。

“管紧土地、管紧信贷”也许可以在数量上对官员的非理性行为有所约束，但是丝毫不会改变他们在“缺乏收入约束、成本约束、风险约束”的行为非理性的性质。为了避免其假借公共利益之名而行私利之实，从而伤害公共利益的主体——人民的利益，故而必须进行政治制度改革，使得他们的所谓“搏奕”行为暴露在独立媒体的注视之下，最好是通过非常有效的政治竞争制度相互约束之。

是的，我一直对改革开放以来历次所谓的“宏观调控”的性质持审慎的怀疑态度，它们在性质上更象计划经济体制下的“计划”，而不象市场经济体制下凯恩斯主义下的“宏观调控”。所以我并不注重对这样的宏观调控进行技术分析，而是更多的注重对它发生作用的制度因素进行分析。哈耶克说：计划与竞争只有在为竞争而计划而不是运用计划反对竞争的时候，才能够被结合起来[xvi]。我们必须清楚，如果真正意义上的“宏观调控”要能够有效地发生作用，前提是中国的经济制度、政治制度、法律制度等要朝向更加符合市场经济发展方向有意识地变化。这也许远不是所谓的“宏观调控”所能担当的重任。

我希望我们的政府能够主动实现这种转型，我期待新的“牛书记”挂在嘴边的是：社会保障翻两番——2010年！

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