一 到底是个什么东西

   读过朱自清散文的人们大概都会记得朱自清散文中的一句名句：第二次见梅雨潭的时候，就惊诧于梅雨潭的绿了。这应该是朱自清对于梅雨潭的绿所持有的第一印象，尽管他是第二次去梅雨潭。其实对于大多数人来说往往这个第一印象就具体的开始指导人们进一步的行为和心理定势。

    我想中国的大部分国民与我一样，仅仅是初见城管的时候，就惊诧于城管的威严了。接下来我们能够获得的联想当然不是愉悦，而是绝对的恐怖感。产生恐怖的心理条件有两个，一个是对方有这个欲望，即意欲施加所有第一次相会的人以恐怖的感觉；另一个就是当事人根据过去经验形成的恐怖概念与新近初见的事物印象相吻合，从而产生恐怖心理。

    我们先从威严谈起。城管的威严，显然首发于外表。因为他们着一身几乎与中华人民共和国的警察一模一样的制服和大檐帽。威严由此产生。那么为什么警察的制服会立刻带给人威严的感觉呢？这就要从警察的职能谈起。本文因为要探讨城管的问题，所以对于警察威严的问题只能从略。简单的说，警察就是代表国家权力为了贯彻国家意志而被法律正当的授权可以行使强制力量的组织。与世界所有国家一样，警察的制服设计主要基于两个理念，一个是威严和整齐，用以强调其国家意志的外在体现，另一个是为了方便行使强制力，再通俗的说是方便“格斗”。

    接下来的问题是威严的目的是什么？所有的法治国家，即使是在集权国家的宪法里都会强调国家权力的正当性和为了保卫正义而设置强制力量。强制力量分为国家军队和警察。国家军队主要是对外行使保卫国家安全的武装力量（基本特征表现为防御性和消极性），而警察则是为了保卫社会和人民安全的对内的武装力量（基本特征表现为进取性和积极性）。从宪法的角度看，代表国家意志的强制力量必须具备威严特征的目的是为了保障国家与社会的正常秩序的运转以便其国民在安全的环境中追求发展与幸福。

    其实这是一个常识得不能再常识的宪政套话了。我之所以要把话题归还到宪政的原意上来，就是为了探讨一下我国在诸多制度安排以及运作上是不是连基本的常识都在违背，在这个基础上进一步探讨违背常识的人性应该如何认识的问题。因为在我国，凡是有关宪政的话题往往要追溯到一些最基本的问题上来，很多在国外最先端的宪政理论之所以拿到中国来给一般民众留下“摆书架”和空头理论的印象最重要的原因也在于此：那就是中国社会至今没有实现西方宪政国家最基本的法治（注）。

    继续接着前面的话题探讨，就会出现在一个民众（注）在什么样的制度状态下对国家强制力量应该和实际上可能会拥有的心态问题。在正常的宪政国家，一般民众的安全感与警察的威严是应该成正比的关系，即这个国家的警察表现的越威严，这个国家的民众就越感到安全。因为在法治国家的民众会存在一个共同的心理预期，他们都知道警察不会也不敢做法律不允许他们做的事情，其中包括见到罪犯不能因为与之存在人情利益关系就任之逃之夭夭的义务。在这种预期心态下，民众希望警察越威严越好，因为所有的民众都可以预测到今后几个小时或几天内如果遇到突发事件后警察可能采取的行为。在法治国家，民众对于国家强制力感到恐惧只能有两种情况：突然发现大街上有很多全副武装的威严军人在走动，这意味着可能会发生战争；此外，怀有犯罪心理的人群普遍对于警察怀有强烈的不安，因为他们明白，这些警察是不通人情和金钱的，一旦被警察发现，基本上可以预测今后自己的厄运，这样的人群里面当然包括腐败的政治家和一国的总统首相。

    而在中国，所有的一切至少在表象上全部颠倒了过来。中国的民众在大街上即使看到荷枪持弹的军人也不会感到多少恐惧感，因为对于军人的预期大家基本上可以获得一致的见解：至少几个小时之后自己的安全不会受到威胁（曾经有过的一个特殊日子除外），相反，几乎所有的民众见到即使是赤手空拳的警察也会感到莫名的恐惧，因为首先大家不敢肯定警察是否刚喝过酒，其次就是无法预期几个小时之后自己的命运会处于一种什么样的状态，谁也不敢绝对地认定自己的安全不会受到侵犯，尽管大家都知道警察原本的义务是为了保障 “国家和人民”的安全，但是过去的经验使民众都能认识到，只有实践才是检验真理的唯一标准。国家的安全首先优越于人民的安全，而“人民”，这个概念是如此神圣，以至于谁都不敢保证自己肯定就是“人民”：没有暂住证就不具有人民的资格，暂住证拿出来被警察顺手一扔掉，也就立刻丧失人民的资格。而如果敢申辩（在警察看来往往是“顶嘴”，这是一个多么符合中国国情的不成文罪名啊），还有绝对的可能性被处以死刑或者永远下落不明或者被栽赃定罪。而更深沉的背景是民众对于法律的不信任，用法学研究中常用的说法是，法律早已不信任民众。人们为了运用法律手段来纠正警察的不法行为虽然不是说绝对的不可能，但是在民众的预期当中早已被认识到，这将付出巨大的财力代价，甚至包括生命的成本。这些都成为中国民众见到警察时产生恐惧心理的根本原因。

    中国人民对于国家对内强制力的恐惧心理结构也与西方法治国家大相径庭：在中国，在正常的社会关系中，从权力角度看，越是底层的民众对于警察怀有的恐惧感越强，从经济角度看，越是贫穷的民众在遇到警察时，他的安全感系数越趋向于零值。而让所有研究宪政的学者惊讶的是：这个结构同样适用于犯罪者。越是贫穷没有地位的犯罪者对于警察怀有的恐惧感越强，而越是有钱有权的犯罪者见到（或者联想到）警察时获得的安全感越强。

    关于警察的话题到此为止。我们可以得出的结论是：在中国，代表和反映国家意志的对内强制力的作用与法治国家完全相反（至少从过去到现阶段），对内强制力之威严则与一般民众的恐惧感（而不是安全感）成正比。

    这时候我们必须要重新审视一下“城管”到底是个什么东西的问题了。

    前面我曾提到过，初见城管的时候，我曾惊诧于城管的威严，其后感受到的是恐惧。从心理角度看，使我产生恐惧感要具备两个条件：一是对方有这个要求（要求初次相会者产生恐惧感），二是我接受了对方的要求（结果使我恐惧万分）。

    这里我们先不考虑为什么城管会有这种心态，我们首先要考证一下城管有没有“威严”（即通过恐吓的外形和具体手法使人产生恐惧感）的法定资格。因此我们有必要确认一下“城管”的基本职能身份。

　　“城管”按照字面的含义，就是城市管理。城市管理的职责无论怎么想都是政府的职权范围，这一点恐怕谁也没有异议。现在，我们通过探讨城市管理的问题，来看一看政府对于城市管理应该具备怎样的职权，这个职权应该规范在什么范围内，在政府履行城市管理职权的时候，政府与城市居民应该处于一种什么样的规范关系下，从而在一定程度上界定政府的定位。

    这些年因为“城管”的为非作歹而严重损害了政府的形象，中国政府也不得不下大力气整理“城管”队伍，从众多的全国和随之而来的地方性行政立法中我们可以清楚地看到这个趋势。这其中不外乎有以下几个背景：

  1 外在的压力。人民的怨言和日益增加的不满导致政府受到社会压力。在政治资源受损的压力问题上，其中广州市的警察和行政管理机构通过对于普通国民孙志刚的非法执行死刑给予了政府前所未有的空中压力支援。

  2 内生的压力。市场经济的进一步发展，导致社会对于有序秩序的要求必然“内发的”遏制行政府的非法行为。其实这是所有西方工业国家走过的一条老路。在原始资本主义发展阶段（在我国被称为社会主义初级阶段），所有的政府不法行为（包含对于实定法的公然违反和对于市场秩序原理的隐性违反）都因为必然的山穷水尽而不得不以遵循“自发秩序”的方式走向规范化，也就是无限制的权力不得不走向理性的过程。

    在上面列举的两个因素中，前者主要体现民主的发展趋势。这是一个被动而消极的充满悲凉的发展趋势。这个趋势要求国家权力必须遵循法律面前人人平等的原则以实现对国民个体的平等待遇，国民个体的维权要求构成人民对于政府的压力总和，总和的不断汇集和升级推动民主主义的发展。对于一个不善于学习先进国家经验长处的民族来说，这个过程往往伴随着血腥，野蛮和牺牲的代价。中国的“城管”正是在这个阶段抢先占据了野蛮的制高点，实现了其最低级的道德需求。

    后一个因素是所有熟悉自由主义经济话语权的学者最为广知的法治生成条件。对于政府来说，只要想发展经济（不管是出于传统意义上的“大公为私”还是现代意义上的国家竞争），都必须遵循所有西方发达国家在几百年试错过程中走下来的市场经济原理。其中最核心也是最基本的因素就是“信用”问题，也就是从前几年开始中国社会普遍开始认识到其重要性的“诚信”问题。一个普遍失去诚信的社会和国家是多么的可怕，恐怕在21世纪没有哪个国家的国民有着现代中国人一样的刻骨铭心的体会。不遵守交通秩序的城市居民和机动车驾驶员嘲笑交警的无能，制造有毒“绿色”食品的农村人惊诧城里人为何药不死，国家新闻署的官员向全世界信誓旦旦地宣布中国的媒体是全世界最自由的言论，被宪法赋予“独立审判权”的司法系统集中精力地向社会兜售金钱购买法理的社会法学，人类史无前例的让人欲哭无泪的“处女嫖娼”案例，一个贪官一次就可以贪污国家首都城市里所有失学民工孩子被非法征收的“学费”，这是在一个正常的法治国家里一个流浪汉做梦都梦不到的非常识的政绩。而这一切都在中国成为现实和可能态。这些表现基本社会伦理已经完全沦落的负政绩，必然的阻碍政府正在追求的“持续健康的经济发展”，而为了消除这些阻碍，创造出正的政绩，除了恢复固有的传统秩序伦理以外，追求现代化的政府必须输入西方业已成型的法治秩序。而在风高浪尖上肆意向政府贡献负政绩的弄潮儿之一，不幸又有“城管”队伍的英姿飒爽在招摇。

    在大的时代背景中，“城管”在扮演什么角色的疑问逐渐明朗，下面我们就要把“城管”这个DNA发生异变的怪物放在法理的显微镜下细细瞧一瞧它到底是个什么东西。