二 非鹿非马的“市政监察”的正体

    从媒体上关于“城管” 报道以及相关的法律法令中，大致可以发现“城管”的正式称呼主要有两个，一个是“城市管理综合执法人员”，另一个被称为“城建管理监察执法人员”。这两种主要称呼自然是根据所谓的“执法人员”所属部门名称而来的。像北京的部门就有“北京市城市管理综合行政执法局”，到区的单位名称比较典型的有“北京市朝阳区城市管理监察大队”。同为直辖市的上海市局名称为“上海市市容监察总队”，就可以简称为“市容监察”人员了，到区的单位则是“上海市徐汇区城市管理监察大队”。天津的称呼将“综合执法”与“监察”放在一起，威名曰 “天津市城市管理综合执法监察大队”。重庆的区单位则采取了别的直辖市没有使用的称呼，名称为“市政监察”，像“重庆市北培区市政监察大队”，“ 重庆市铜梁县城建监察市政市容管理监察大队”，此外还有稍微注意一下关于城管英勇事迹报道的人民群众大多都会知道业已闻名全国的“沙坪坝区市政监察支队”。

    省和自治区的“城管”单位的全称则明显突出该单位与上属中央单位的从属性关系。例如“河北省建设厅城建处”，“ 吉林省建设厅城市建设处”，“ 福建省建设监察总队”，“ 四川省建设监察总队”等等。自治区的名称例如“新疆维吾尔族自治区建设厅城建处”，“ 内蒙古自治区城建监察协会”，具体到市级区级的名称就花样多了起来，例如“宁夏回族自治区银川市金凤区城乡市容环境管理局”，“ 内蒙古自治区锡林浩特市城市管理局”，“ 四川省达县城乡规划建设管理监察大队”等等。

    除了能够反映“城管”本行业特征的名称以外，还有一些从名称上看非常可疑的杂牌军也混迹在“城管”的队伍中，给人留下不务正业的印象。到底是因为实现了跨行业突破还没有来得及改名，还是不在其位硬谋其政决意热忱奉献，目前原因不详。根据中国城科会城建管监察专业委员会在2004年2月27日发出的《2003年关于表彰全国城建城管监察先进单位和优秀工作者及优秀通讯员的通报》（城建秘{2003} 第 16 号）名单中，我们还可以看到一些热情的东郭先生作为“全国城建城管监察先进单位”一起被光荣榜了。其中有“北京市海迪兰服装有限公司”，“ 江苏省南京市银燕服装厂”和“湖北省武汉空四站服装厂”。

    在现在无奇不有见怪不怪的中国社会里，服装厂与建设部门再与城市管理监察单位发生某种辩证关系，虽然让人觉得雾锁山头山锁雾，摸不着头脚，但是根据过去的所有经验，其中一定有一种可以经得起诘问的解释却是不难猜测的。落到最后图穷匕首见，大不了就是“说你不行你就不行，说你行，不行也得行”的状态。翻译成古文就可以更加简练成指鹿为马，这可是可以 “以史为鉴”作文物证的。

    本来是属于建设部的城市管理行政行为，为什么会被冠上一个“监察”字样呢？这首先就是一个令人生疑的名称用法。为了弄清这个疑问，我们必须要理解“监察”在制度设计中的含义。

    “城管”被冠以监察的直接法定来源在于一九九二年四月二十日发布的建设部令第20号《城建监察规定》和一九九六年九月二十二日发布的中华人民共和国建设部令第55号《建设部关于修改〈城建监察规定〉的决定》（后者是对前者的修正案）。

    下面我们先看看建设部令第55号《城建监察规定》（以下简称55号规定）的第一条立法目的的规定和第三条城建监察的职权和机能。

第一条　为加强城市的规划、建设、管理，保证国家和地方市规划、建设、管理的法律、法规、规章的正确实施，依据有关法津、法规，制定本规定。

第三条　本规定所称的城建监察是指对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理，以及法律、法规授权或者行政主管部门委托实施行政处罚的行为。

    在第一条中，我们可以看到立法目的有两个：一是“加强城市的规划、建设、管理”；二是“保证法律、法规、规章的正确实施”。为了实现这两个主要的立法目的，城建监察的职能就成为本立法的核心内容。因此第三条中关于城建监察的定义也围绕着立法目的而定。主要内容分别对应第一条立法目的。一是“对城市规划、市政工程、公用事业、市容环境卫生、园林绿化等的监督、检查和管理”；二是根据“监督、检查和管理”的结果“实施行政处罚”。

    至此我们可以大致了解城建监察的实施对象，下面看一下实施主体的职权范围。

55号规定的第七条例举了城建监察队伍的基本职责，共有6项，其中监察行为5项，行政处罚一项。分别如下：

（一）实施城市规划方面的监察。

（二）实施城市市政工程设施方面的监察。

（三）实施城市公用事业方面的监察。

（四）实施城市市容环境卫生方面的监察。

（五）实施环境城市园林绿化方面的监察。

（六）在受委托的范围内，以委托行政机关的名义实施行政处罚。

    在以上例举的5项监察行为当中，与本文有着直接关系也是本文重点关注的是第四项“实施城市市容环境卫生方面的监察”。这项职责就是大街上“城管”威严地冲上来的最直接的法律依据了。那么其内容是什么呢？55号规定对第四项的详细规定是“根据《城市市容和环境卫生管理条例》及有关法律、法规和规章，对损坏环境卫生设施、影响城市市容环境卫生等方面的违法、违章行为进行监察”。

    所有的他动词都应该有宾语存在。在监察的问题上，就是被监察的客体为何的问题。在以上例举的5项监察内容当中，除去第4条是本文将继续探讨的“问题”以外，在这里我们可以看出立法所预定的被监察对象很难联想到为了生存在贫困线上沉浮的作为社会弱者的“个人”。从“ 城市规划”“ 城市市政工程设施”“ 城市公用事业”和“环境城市园林绿化”的名称来看，行为的实施主体（即立法中预定的被监察客体）都是具备使现行城市环境硬体发生明显物理变化的一定行为能力的团体和个人，其中包括行政机关，大型国有企业，跨国公司和新兴不动产权贵阶级。我们很难想象卖烤红薯的城市郊区农民，摆地摊的下岗工人和拾破烂的流浪者能够成为“ 城市规划”“ 城市市政工程设施”“ 城市公用事业”和“环境城市园林绿化”的行为主体。因此从这个意义上来说，使用“监察”这个词还有商讨的余地，而按照立法原意，城建监察的主要行政责任都应该集中在这些方面，这才是“监察”应该务本之处。

    但是从另一方面看，以上5项监察行为使用“城市管理”这个词也足以表达和涵盖所谓“城建监察”的责权范围，何况还有一个值得争议的“实施城市市容环境卫生方面的监察”。那么，本来正正当当的城市管理为什么要使用“监察”这么一个扎眼的词汇呢？

    这样我们还要进一步回到“监察”一词的原意上去。

    监察，分解开来就是“监督检查”。能够实施这种行为的主体，很显然是被授权或者本身具备较高层次的权力者和权力的代表。在《说文》中，对于“监”这个汉字的原意解释就是“一个人站在水边睁大眼睛观察自己”，也就是说“监”字的原意主要是“自省”。在现代政治学和法学中，我们看到“监察”第一联想到的就是监察部门。例如中华民国宪法的基本原理中的“五权”之一的监察院，履行《行政监察法》的监察部和实质上承担监察责任的中共纪律检查委员会。

    提到监察，几乎在制度研究上就是指行政监察的今天，相信谁都会理解“行政监察”就是现代政治学与法学上关于“制度性自省”理念的标准体现。1997年5月发布的《中华人民共和国行政监察法》总则第一章第一条就鲜明的规定了行政监察的立法目的：

      “为了加强监察工作，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设，改善行政管理，提高行政效能，根据宪法，制定本法。”

      第二条更是明确指出监察的客体：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”

    这样我们若从制度学说的角度基本上可以肯定“行政监察”的行为首先是“自省”，其主要实施对象是国家行政机关以及国家公务员和相关所属人员，其目的是“增强体制上的自净能力”（这是日本常用的说法），也就是《行政监察法》总则第一章第一条所规定了行政监察的立法目的：促进廉政建设，提高行政效能。而末尾一句“根据宪法，制定本法”更是微言大义，意义深远。

    近代宪政主义规范宪法的灵魂就是“权力的制衡和基本人权的保障”，早在法国大革命之后的人权宣言中就特指凡是不具备这个条件的宪法就不能被称为宪法。这些年来随着我国学界对于宪政主义的研究，近代宪政主义的理念已经深深的在中国的公法学界扎根成型，通过对于权力的制衡来达到对于我国公民基本权利之保障的宪法理念已经成为今后中国为了能够持续健康发展的不可欠缺的必要要件。权力的制衡之最终目的是对权力进行有效的制约，而行政监察的“自省”虽然因为“自净”能力的界限而不能达到近代宪政主义的根本要求，但是它也是辅助宪政主义之实现的一个重要手段和体现，从这个角度看，行政监察当然必须体现宪法的宪政精神要求。

    理解了“监察”的背景意义，我们再回头仔细看一看建设部令第55 号规定关于“城建监察”的5项监察行为的职能规定。因为“城市规划”“城市市政工程设施”“城市公用事业”和“环境城市园林绿化”甚至包括“城市市容环境卫生”的一部分事业职能，按照西方国家的政治经济学标准都会被划进“公共财”（Public Goods）的责任范围，从我国的行政事业传统来看，更是大多数理所当然的属于政府的职权范围，根据第55 号规定的详细内容，称呼其为“城建监察”也不是不可以。因为现代化的城市建设必然要涉及到规模化发展的问题，行政责能的细分化和多样化也必然要求行政管理的科学化，这样在城市管理的行政范围内，实施一定程度的“城建监察”也是趋势所然。在行政管理非常发达的日本，虽然没有像中国这样城市建设和管理的权限集中由一个部门专司，但是在由各个部门分工负责的“城市管理”中，相当于我国的“城建监察”的行政行为也是存在的。日语对于“监察”的解释，非常的简洁和形象并且易于理解：“看一看有没有违反规定的行为之行为”。随着我国前所未有的城市规模的扩大，城市人口的增加，城市建设的日趋复杂化，为了更好的实施城市管理以履行行政府为人民服务的终极目的，至此还是可以理解建设部令中使用“城建监察”和对于其职能的规定。

    然而，不知是为什么，也许是众所周知但是没法用言语明确表达的原因，中央政府部门的原意不错的立法，到了省一级的法令上就开始渐渐变味，而到了更具体的行政执行单位（例如市县级）和具体的行政执行人员那儿，“监察”的原意由逐渐变味到最后走向荡然无存。原来的“自省”变为对人民的“监视和恐吓”，本来的“自净”目的也演变成“自污”甚至成为瘟神一样对正常的社会秩序造成“污染扩展性行政”。

    这就是在前言中我引用的北京城内的涂鸦的来源。当北京市民尊称 “城管不是人”的时候，在同为直辖市的重庆沙坪坝区市政监察支队的所谓“市政监察执法队伍”却为全中国人民上演着一幕幕惊心动魄的“污染扩展性行政”。“市政监察”，这个让所有不明就里的学者都会误认为是 “行政自省”的名称，因其形象的恶劣，行为的野蛮，反人道的魂魄和警世的壮举，已经不能用非鹿非马来形容其行为与名称的不相符，简直可以说就是针对市民打着替天行道旗帜的强盗和土匪。

    在我读到的一篇谴责城管非人行径的文章中，作者称只需要在因特网上输入“城管”和“暴力”这两个关键词就可以窥得城管的本来面目。我想所有的读者都可以看得到的，但是我还是要在这一段的结尾处引用这样一篇令我翻肠倒胃的报道，这篇报道最精彩的地方就是把“市政监察”与反文明的野蛮天衣无缝的结合在了一起。

标题：执法欠文明 孕妇很受伤

http://www.xinhua023.com/ 2003年03月23日 11:11

流产孕妇说：“当时我和4个城管队员争抢，被撞倒肚子，下身出血，疼痛难忍。”

      新华网重庆频道3月23日电     昨下午6时，沙坪坝区市政监察部门在华宇广场时尚商业街外取缔占道经营，怀孕一个多月的营业员胡德芳在与执法队员发生争执过程中受伤，被医生告知必须做流产术。

      事件发生后，记者立即赶到沙区进行调查。据胡称，当时她推了一辆专卖“米克伦”服饰花车，正在该商业街大门外的檐廊下促销。三个着制服、一个着便装的人上前欲收缴其花车，争执中一人推了她一把，她的肚子撞在了花车栏杆上，一阵肚痛后下身出血。随后，胡独自前往沙区人民医院诊治，被妇产科医生告知必须立即做流产手术，否则一旦大出血不止，会有生命之虞。但胡担心手术疼痛，回家躺倒在床上。

       据华宇招商部副部长唐平和现场目击者张朝芳称，当时执法队员一拥而上，强行收缴花车，与包括胡德芳在内的十多个商场营业员发生了争执和抓扯。

     据了解，现场执法的是沙区城建监察大队市政监察中队的十多名队员。沙区市政工程处支书蒋明云在接受记者采访时称，市政监察队员是依法执法，有关该事件的具体情况尚待调查。

来源： 重庆晚报 朱明跃 牟勇

    我还要惊诧重庆晚报对于“监察中队的十多名队员”的报道——多么温柔的报道啊。这种温柔就好像母亲忍受着产后的剧痛欣喜而小心翼翼地用手去触摸自己的新生命一样体现着无尽的呵护。这种报道姿态的温柔与“市政监察执法队伍”的野蛮和挣扎着生存准备做妈妈的孕妇对于未来的美好设想也奇妙的结合在一起，形成明晃晃的对比。